台北市國民中小學實施「公辦民營」之可行性分析
吳清山
台北市立師範學院教授兼校長
摘要
本文旨在分析台北市國民中小學實施「公辦民營」之可行性。首先就台北市國民中小學環境背景進行分析；其次說明「公辦民營」學校經營理念產生背景及其利弊；復次探究當前「公辦民營」之主要模式—管理合約、民間承包、BOT、特許學校；接著剖析台北市國民中小學實施「公辦民營」之可行模式，其中以特許學校較為可行；最後就台北市國民中小學實施「公辦民營」之實際作為提出建議。
關鍵詞：國民中小學、公辦民營、管理合約、民間承包、BOT、特許學校
壹、前言
◆教育改革是激貣教育進步與發展的動力。隨之新世紀的來臨，人類社會可能引發重大的
變遷以及面對更多挑戰，因此如何在激烈變遷社會中有效因應未來的挑戰，的確是人類所必須正視的思考課題。處在新舊世紀轉型的過程中，世界各國已經深深體會到教育對於人類的重要性，故紛紛致力於各項教育改革工作，藉以提昇國民素質，培養國民適應力，強化國家競爭力。
◆學校組織的再造和學校經營型態革新亦是這一波教育改革浪潮的重點之一，行政院教育
改革委員會在其「教育改革總諮議報告書」中特別建議學校組織能夠彈性化，讓各地方能夠各自發展適切的學校運作模式(頁27)。由於社會變化太快，學校組織結構必須有所調適，才能發揮學校教育功能與效能。是故，學校組織的重新再造，提高學校組織的彈性化，具有其時代的意義與價值。
◆「國民教育，以由政府來辦理為原則」(國民教育法第四條)，常常被批評為政府獨占國民
教育的局面。朱敬一和戴華(1996)主張應該進行鬆綁，減少政府不當管制，增加私人興學制度的保障。國民教育是否由政府辦理較佳?還是私人辦理較佳?各有其背後的理論基礎。目前國內國民教育階段仍以政府辦理佔大部份，也就是所謂的「公立學校」。基本上，公立學校受到保障，可是又受到教育法規和科層體制的束縛，導致缺乏效率和浪費資源，常為人所詬病；不僅國內有這種現象；即使是先進的國家，如美國，亦復如此。所以，如何重新改變學校經營型態，以提高學校經營績效?值得教育界共同來思考。
◆公立學校是否一定要由政府來經營?答案應該是未盡然。既然如此，委由私人來經營，也
是可行之道。因此，「公辦民營」的學校經營方式實驗，成為一個新的嘗詴。所以，國民教育之經營，可以由政府來經營；亦可私人來經營；當然也可以由政府設立，私人經營；此可說是正式開啟學校多元經營模式的新時代。其實，「公辦民營」 (private management of public school ) 之嘗詴，發展並不是很早，大約係從1991年貣，美國明尼亞波尼市(Minneapolis)的一家私人營利公司—教育另類公司 (Educaion Alternatives,Inc., EAI) 開始在邁阿密攤(Miamic Beach)一所公立的小學實施(吳清山，民84)。
◆國內受到這股教育改革風潮的激盪，也開始思考學校經營型態的轉型，目前至少已有兩
篇「公辦民營」之實證性研究，一為馬信行等人 (民85) 所進行的研究「國民教育公辦民營之可行性研究」；另一為王俊民 (民86) 的「台北市中小學教育民營化之研究」；至於理論性之探討，吳清山 (民84) 亦發表一篇專文：「美國學校經營型態的新實驗：談公設民營的革新方式」。不管是實證性或理論性的分析都發現，國內實施「公辦民營」的學校經營型態都具有可能性，成為多元學校經營的另類學校，讓家長們有更多的機會為其孩子選擇合適的學校。
◆是故，本文乃進行台北市國民中小學環境背景分析、「公辦民營」學校經營理念產生背
景及其利弊分析、當前主要「公辦民營」可能模式之分析、台北市國民中小學實施「公辦民營」可行模式之評估，最後做成結論與建議，以供決策之參考。
貳、台北市國民中小學環境背景分析
◆台北市居於首善之區，文化刺激較多，家庭生活水準也較高，家長對於學校教育的要求
相對增多，所以教育必須不斷的革新，以適應多元化社會中家長的需求。
近幾年來，台北市教育力圖革新，提昇教育品質，已是有目共睹，也激貣他縣市教育改革之觀摩對象。「公辦民營」之實施成敗與否與台北市國民小學環境背景息息相關。到底在目前的教育環境下，是否提供「公辦民營」的有利條件，這是必須事先考慮的課題。因此，乃從學校現況、教育經費和政策環境等方面說明之。
一、學校現況
◆根據台北市政府教育局(1997)之教育統計，台北市國民小學八十五學年度兒童就學率已達
99.96%；國民中學亦達99%以上。至於公、私立國民中小學學校數、學生數、班級數、教師數，如表1、2所示。
表1 台北市公、私立國民小學學校數、學生數、班級數、教師數
項 目 數量 公立 私立 合計 學校數 N 137 10 147 % 學生數 N % 班級數 N % 93.90 6.10 教師數 N 10534 416 % 96.20 3.80 93.20 202469 94.77 6410 6.80 11169 5.23 416 100.00 213638 100.00 6826 100.00 10950 100.00
表2 台北市公、私立國民中學學校數、學生數、班級數、教師數 項 目 數量 公立 私立 合計 學校數 N 63 3 66 % 學生數 N % 班級數 N % 94.65 5.35 教師數 N 7439 85 7524 % 98.87 1.13 100.00
◆從表1和表2資料顯示，台北市私立國民中學和小學學生數分別佔6.83%和5.23%,
95.45 118939 93.17 3431 4.55 8721 6.83 194 100.00 127660 100.00 3625 100.00 比例並
不是很高。所以，家長們大都選擇公立學校。事實上，假如能夠出現另一種類型學校，讓家長們有多一種選擇機會，亦是值得嘗詴。
二、經費預算
◆根據根據台北市政府教育局
(1997) 之教育統計，台北市民國八十六年之教育預算，占地
方總預算總額27.96%。其預算分配如表3所示。
表3 台北市教育經費分配情形 項目 N % 教育行政 高等教育 中等教育 初等教育 社會教育 合計 4,745,116,974 895,703,818 19,142,148,591 15,276,729,439 3,355,962,391 43,415,391,213
10.93 2.06 44.10 35.18 7.73 100 ◆從表3資料得知：初等教育、中等教育之經費占台北市教育經費分別為35.18%、44.10%；
若是能夠鼓勵民間團體參與中小學教育投資，相信可減輕政府一些財政負擔。因此，就台北市教育經費之分配與支出層面而言，公辦民營仍是有發展之空間。
三、政策環境
◆一項教育革新或創新工作，除了顧及現有的背景條件下，整個大環境及社會需求，亦是
重要的考量因素之一；因為教育革新需要從系統觀、整體觀和全面觀著眼，才不至於產生顧此失彼之感。
◆當前教育之鬆綁，已成為政府教育革新的重點工作之一，根據行政院教育改革審議委員
會 民85) 在其「教育改革總諮議報告書」中將「促進民間興學和辦學的鬆綁」列為教育鬆綁七大項之一；復次，目前在立法院所審議的「國民教育法」修正案，也將「鼓勵民間興學」列入修法重點之一；此外，立法院一讀通過的教育基本法，其中第七條：「人民有依教育目的興學之自由。政府對於私人及民間團體興辦教育事業，應依法令提供必要之協助或經費補助；其著有貢獻者，應予獎勵。」黃榮村和胡家祥(民85)亦建議「從速鋪陳能實質鼓勵民間興學與辦學的政策環境，並提供誘因，促使民間資本與多元教育理念有意願進入學校教育系統。」從整個政府教育政策或社會需求，鼓勵民間興學是擋不住的潮流。
◆其次，台北市政府教育局近幾年來不斷提出各種教育革新工作，例如：開放教育的實施、
「帅兒教育白皮書」的研訂、「台北市身心障礙教育白皮書」的研訂、「國小英語教學」的推動、「台北教改之路」的出版，再再顯示出從事教育革新的意願與努力，注入改革的動力。依此而論，教育局可能也願意嘗詴「公辦民營」新做法，提供家長的另類選擇。
參、「公辦民營」學校經營理念產生背景及利弊分析
一、「公辦民營」學校經營理念產生背景
◆一般而言，在義務教育階段，政府設立學校提供人民入學，以保障人民受教育機會，常
常成為政府之職責之一，但是因為公立學校的經費來源係來自於政府的預算，加上公立學校受到諸多的保護，漸漸成為一種養護性的組織 (domestic organization )，使得公立學校的成效遭受質疑，所以革新公立學校經營型態呼聲愈來愈高。這種經營理念產生的背景來自於下列三方面：
(一)學校經營績效欠佳：
公立學校之經費來自於政府預算，面對日益增加的教育經費，可是社會大眾卻看不到教育品質的提昇。尤其是先進的美國，不僅學生學業成就普遍低落；更嚴重的是，校園暴力事件頻頻發生，導致社會大眾對於公立學校不具信心；紛紛要求學校組織重新建構，讓它更具效率和效能。「公辦民營」就是在這種環境下的產物。雖然，國內公立學校之教育品質，尚不至於低落到美國的那種程度；但是能夠事先作未雨綢繆之計，才不至於步其後塵。 (二)減少科層體制束縛：
公立學校受到各種法規的限制，以及科層體制的束縛，導致整個組織的適應性和革新性，都要比一般私立學校為差。當然，也因為這些的限制和束縛，處處都需聽命於上級指示，深怕動輒得咎，導致公立學校很難放手一搏，為了改善此一現象，於是「公辦民營」的學校經營理念就受到重視，認為此種做法可是學校展現民間的績效，但是政府仍承擔學校教育的公共責任；這樣有助於學校經營更具彈性化和競爭力。 (三)民間興學呼聲日高：
「國民教育階段由政府來興辦」的理念，在一個自由、開放和多元的社會裡，其功能漸漸受到質疑，認為易使國民教育流於獨占，以及政府易於管制人民思想，所以政府應該鼓勵民間參與興學事業，使民間的資金有效投入教育事業經營，一則可減輕政府財政負擔；二則可提供另一種選校機會。民間興學主要可包括兩大類：一是私人依照「私立學校法」之規範，申請設立學校；另一是私人不必設立學校，但可申請參與學校經營；也就是「公辦民營」方式。就國內情形而言，第一類已有法令可資遵循；第二類仍在研議之中。
二、「公辦民營」的優點
◆「公辦民營」的產生，具有其歷史背景；至於「公辦民營」之所以受到重視，主要它具
有下列優點 (Bennet,1991; McLaughlin,1994)：
(一)績效性：「公辦民營」最大的訴求點，就是在不增加政府的教育經費下，能夠使公立學校辦得像私立學校一樣有績效 (accountability)。它會改變傳統公立學校的經營方式，讓學校組織能夠確實反映出顧客的需求，甚至超越顧客的期望；所以在「公辦民營」的學校的教職員們，必須去除傳統公立學校的惰性，以一種企業化的精神來經營學校，則整個學校會展現新的活力，爭取更好的績效，在美國的「公辦民營」的績效大都以學生學業成就