中国公共政策议程设置的模式
作者：香港中文大学政治与公共行政系 王绍光
香港中文大学网 2007-05-22 15:24:57
谈到公共政策的制订（\制订\和\制定\不同，本文用的都是\制订\。但 \政策制定\似乎更常用，是否都改为\制定\？），一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程？任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源，也包括人力资源、信息资源、时间资源和其他资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制订时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式，其重点是讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们体会中国政治制度的深刻变迁。
参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓\民主\国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把\当家作主\的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制订全过程的机会。
谈到政策制订，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程？任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。1962年，美国政治学家Peter Bachrach和Morton Baratz（请给出中文翻译）发表了一篇文章，题为\权力的两方面\。 这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置 （agenda-setting）则是权力更重要的另一面。Matthew Crenson 曾比较过美国两个城市，甲污染相当严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有些势力强大的利益集团把控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。 试想，有一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。 因此，在讨论政策制订时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？
议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公共议程和政策议程。传媒议程（media agenda）是指大众传媒频频报道和讨论的问题，公共议程（public agenda）是引起社会大众广泛关注的问题，政策议程 （policy agenda）是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政
策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的（见图一）。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那些国家，传媒影响公共议程的设置往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的开山鼻祖之一Bernard Cohen有一句话说得很到位：传媒如果对受众怎么想问题指手画脚恐怕很难成功，但它对受众想什么问题的控制却易如反掌。 正因为传媒议程对公共议程设置具有勿庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公共议程的关系已变为一门显学。 近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。
图一：三种议程设置的互动关系
不过，传媒并不是影响大众舆论的唯一原因，政治动员、社会运动、突发事件，以及其他很多因素都可能导致民众转变他们对公共事务的看法和情绪。 无论公众议程是如何形成的，它与政策议程的设置关系更为密切。既然本篇文章的侧重点是政策议程设置，我们将不会详细考察传媒如何影响公众议程，而是径直把注意力集中在公众议程与政策议程的关系上。
如上所述，公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。尽管人们看法不尽相同，假如定期进行民意调查的话，从对\什么是最紧迫社会问题\的回答分布中就能够描绘出公众议程变化的轨迹。哪怕没有民意调查，公众议程也会以其他方式表现出来。考察民众关心的问题与政策制订者关注的问题呈现什么样的关系，可以为我们确定政治制度的性质提供一个新的视角。不少人把官员的产生方式作为划分政治制度的唯一标准，这是把形式凌驾于实质之上。更关键的是，什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被
提上决策者的议事日程。如果政策议程的设置被统治者或少数精英份子把持、民众关心的问题与政策制订者关注的问题南辕北辙，哪怕官员是民选的，这种制度也不配被称为\民主\的。反之，如果公众议程能够对政策议程产生直接的影响、后者能切实反映前者的内容与排序，即使官员并非由直选产生，把这种制度斥之为\不民主\则显得过于简单化。换句话说，通过考察公共政策议程设置，我们可以透过表象、更深入地认识政治制度运作的逻辑。 基于上面的分析，我们依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式 （见表一）。 这篇文章将分别讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势，其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国政治制度的深刻变迁。
民众参与程度
关门模式
低 高
表一：议程设置的模式
议程提出者
决策者 智囊团 I 关门模式 III 内参模式 II 动员模式 IV 借力模式
民间
V 上书模式 VI 外压模式
这是最传统的议程设置模式。在这种模式里，只有正式议程，没有公共议程；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置的主要模式。在当代中国，这种议程设置模式也没有完全消失。1988年的\物价闯关\也许可以算得上一个例子。
从计划经济转型到市场经济，价格改革当然是题中应有之意，但从价格由政府管制过渡到由市场供需决定价格的难度可想而知。1980年代初，邓小平曾警告，价格改革必须如履薄冰。 不过到了1985年，邓小平已下决心加快物价改革。他指出，\物价改革是个很大的难关，但这个关非过不可。不过这个关，就得不到持续发展的基础\。不过，他此时还比较谨慎，认识到\理顺生活资料价格恐怕要用三年，加上生产资料价格的改革，需要的时间更长\。 1985年当年，居民消费价格指数上升9.3％，大概是五十年代初以来从未见过的高通货膨胀率。在接下来的1986和1987年，物价改革进一步推进，物价也水涨船高，分别上升6.5%和7.3%。 到1988年初，当中央政治局2月6日开会分析经济形势时，已经清醒认识到，1987年经济生活中存在的突出问题是物价上涨幅度过大，超过了老百姓的承受能力。为了稳定物价，2月27日，国务院还发出《关于严格控制社会集团购买力压缩开支的紧急通知》，要求各级党政机关、人民团体、部队、全民和集体企事业单位以及基本建设单位1988年社会集团购买力指标一律在1987年实际支出的基础上压缩20％。同日，国务院批转的国家体改委《1988年深化经济体制改革的总体方案》也要求加强对固定资产投资、消费基金和物价的管理。
在做了这些铺垫后，国务院于4月1日批准从即日起调高粮、油、糖等部分农产品的收购价格。4月5日，国务院发出《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》，将对大中城市职工的补贴，由暗补转化为明补。尽管如此，各大中城市掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下，价格改革理应放缓一点。但当时中国实际上的最高领导人邓小平认为，价格改革刻不容缓。5月19日，他在会见朝鲜政府军事代表团时，谈到自己对价格改革意义的
理解， \理顺物价，改革才能加快步伐\。他说，\最近我们决定放开肉、蛋、菜、糖四种副食品价格，先走一步。中国不是有一个'过五关斩六将'的关公的故事吗？我们可能比关公还要过更多的'关'，斩更多的'将'。过一关很不容易，要担很大风险\，\但是物价改革非搞不可，要迎着风险、迎着困难上\，\我总是告诉我的同志们不要怕冒风险，胆子还要再大些。如果前怕狼后怕虎，就走不了路\。 其后两个多月里，邓小平还在会见捷克斯洛伐克共产党中央总书记雅克什、波兰部长会议主席梅斯内尔、埃塞俄比亚总统门格斯图、巴西总统萨尔内、美国国务卿舒尔茨时反复强调，\思想要更加解放一些，改革开放的步伐要走得更快一些\，中国必须闯过物价改革这个难关。
在邓小平的推动下，6月9日，《人民日报》发表了评论员文章《改革有险阻、苦战能过关》。这篇文章提出，中国的改革发展到今天，已经到了一个关键性阶段，到了非解决物价问题不可的时刻。虽然文章作者也意识到，物价改革是要冒风险的，改革过程中，某些人的利益暂时受到一些影响，但他乐观地认为，这些困难最终总是会得到解决的，因为经过9年的改革，人民生活水平已有较大提高，对物价改革带来的波动有相当的承受能力。
基于这种乐观的估计，8月15日至17日，在北戴河召开的中共中央政治局第十次全体会议讨论并原则通过《关于价格、工资改革的初步方案》，它规定价格改革的总方向是，少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节，以转换价格形成机制，逐步实现\国家调控市场、市场引导企业\的要求。8月19日，价格改革方案的主要内容一经披露，立即在全国范围内引起新一波抢购狂潮，甚至出现挤兑未到期的定期存款来抢购商品的情况。
在物价闯关这个历史事件中，议程设置完全没有民众的参与，而是由中央政治局开会确定的。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众定会明白决策者的苦衷、承受通货膨胀带来的利益损失。结果，1988年全年，居民消费物价指数飙升18.8％，造成民众普遍不满，为次年出现的政治风波埋下了伏笔。事后，邓小平马上认识到，\我们现在的问题是通货膨胀，物价上涨得太快，给国家和人民都带来了困难\。他并从这个事件中汲取一个深刻的教训，\制定一切政策，要从实际出发。只要注意这一点，就不会犯大错误。如果发现错误，要赶快纠正，不要掩饰，不要回避\。 此后，直到1990年代初期中国悄然迈过物价大关，决策层对物价问题一直慎之又慎，回到了如履薄冰的心境。 动员模式
与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的；与关门模式不同的是，在动员模式里，定下一项议程后，决策者千方百计设法引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持，是一个先有正式议程、后有公共议程的过程。在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢？首先，广大民众具有了强烈的参与意识，关门模式的正当性遭到普遍的质疑。其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。再次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。在这三种情况下，决策者大概希望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍；但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。
中国人民非常熟悉动员模式。在毛泽东时代，从土改到三反五反，到总路线、大跃进、
人民公社三面红旗，再到四清、文革，几乎每一次重大的、战略性的议程设置都是采取的这种模式。动员模式一般包括五个阶段：首先是\运动开始，发出文件\。文件既可采取中共中央、国务院文件的形式，也可采取人民日报社论、评论员文章的形式，甚至还可采取\毛主席最新指示\的形式。第二阶段是\层层传达、普遍宣传\。传达往往是先党内、后党外，先干部、后群众，要求做到家喻户晓、人人皆知、不留死角。需要强调速度时，则要求传达不过夜。第三阶段是\认真学习、深刻领会\。学习是指学习文件、社论、辅导材料之类；学习的目的是让大众吃透中央精神，包括为什么要提出新议程，什么是新议程的\精神实质\，以及落实新议程的步骤、方法等。第四阶段是\抓住典型、以点带面\。典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意义在于用实例向广大群众展示新议程的必要性、可行性和优越性。最后，通过以上几个阶段的工作，动员模式希望能统一思想、形成共识，从而达到贯彻落实新议程的目的。
美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归纳为三大类。第一是压服（权威），即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买（市场），即以恩惠来换取民众的服从；第三是说服，即通过教育动员，让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为自觉的行动。毛泽东时代常见的动员模式便属于第三类，其优点是比压服和收买成本低，但缺点是难以持续、长久地奏效。
改革开放以后，中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但并没有完成放弃。例如，在以下议程的设置中，我们便看到，直到1990年代末，这个模式依然在起作用：提倡一对夫妇只生育一个孩子（1980年），在个体经济中开辟就业渠道（1981年），在农村全面建立家庭联产承包责任制（1982年），开展\五讲四美\活动、清除精神污染（1983年），加快城市经济体制改革（1984年），推行国营企业工资改革，破除大锅饭（1985年），改革劳动制度，打破铁饭碗（1986年），反对资产阶级自由化（1987年），深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革（1992年），深化企业职工养老保险制度改革（1995年），对公有制企业实行大规模减员增效、下岗分流（1997年），在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革（1998年）。 内参模式
在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。形形色色的智囊们通过各种正规和不正规的管道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策的正式议程。他们往往不会努力争取民众的支持，因为他们更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公共议程，因为他们担心自己的议案可能会招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。
在毛泽东时代，大部分重要决策都是由毛泽东、周恩来等最高领袖亲自决定的。 那是一个伟人的时代，但这并不意味着完全没有内参模式的地位。以下四个例子从时间上跨越了1950年代初到1970年代初，从中可以看出当时内参模式的特点。
案例一：1950年6月下旬朝鲜战争爆发，到8月初，朝鲜人民军已经解放了朝鲜90％以上的领土，迫使美军和李承晚的伪军退守洛东江以东的大丘、釜山一隅。当时，在社会主义阵营，人们都处于高度的兴奋之中，以为朝鲜实现完全统一已经指日可待。毛泽东等中国