领导人却并没有陷入盲目乐观。8月23日，在总参谋部作战室工作的雷英夫等人经过反复研究最新情报做出判断：美军可能很快将在仁川登陆，切断朝鲜人民军的补给线，形成南北包围和夹击人民军主力的态势，使朝鲜战局发生逆转。他们进一步预测，9月15日是大潮，美军选择这一天登陆的可能性最大。听到参谋们报告这个分析结果，周恩来极为重视，立刻带雷英夫去见毛泽东。毛泽东听后说：\这些判断有道理，很重要\，\很快结束战争是不可能了，战争肯定是持久的、复杂的、艰苦的\，并随即发出三道命令：\立即通知情报部门严密注视朝鲜和英、美、日；立即把我们的看法向斯大林和金日成通报，提供他们参考，希望人民军有后撤和在仁川防守的准备；立即通知东北的13兵团要加紧准备，8、9两个月一旦有事，能立即行动\。 雷英夫的报告直接影响了最高领导人的战略决策。
案例二：1956年6月，波兰波兹南的工人为要求增加工资、改善生活状况而举行示威，保安部队进行镇压造成很大的伤亡，在全国引起很大的震动和愤慨。8月8日，曾因犯\右倾民族主义错误\而被解除统一工人党总书记职务的哥穆尔卡再度出山，担任第一书记，并要求当时担任波兰国防部长的苏联元帅罗科索夫斯基返回苏联。10月17日驻波苏军出动坦克部队包围华沙，企图进行镇压。波兰人民群情激昂，波苏军队互相对峙，形势非常紧张。在整个事件中，中国驻波兰大使馆一直强调问题的核心是波兰的反苏情绪，把波兰事件定性为\反共事件\。但通过深入采访，新华社驻波兰记者谢文清得出截然相反的判断。他认为，问题的症结是苏联的大国沙文主义。他10月12日给国内发出的报告说，批判斯大林的个人崇拜后，波兰出现了\如狂风般的空前广泛、空前热烈而又空前深刻的全民性的政治、思想大讨论\，目前波兰全国上下\都在积极设法采取措施改正错误和缺点。大多数人们并未失掉信心，人们仍然坚信社会主义制度的优越性。虽然在这场大讨论中有过一些偏差，而且目前也存着一些矫枉过正的无政府主义倾向，但其主要结果是积极的，正确的\。苏军出兵后，谢文清又在10月22日发回的密电中写到，\我个人认为，苏共代表团的到达，华沙的调集军队之举是不够明知智的，引起人民强烈的不满。在华沙到处可听到这种不满的言论\。 当时，中共中央关于波兰的信息主要只有大使馆和新华社两个来源，中央后来接受的是谢文清的意见，批评了大使馆的看法。受到毛泽东、周恩来高度赞赏的谢文清调研材料事实上在一定程度上影响了后来中共中央对苏联的立场。
案例三：1957年10月4日，苏联发射成功第一颗人造地球卫星。竺可桢、钱学森、赵九章、陆元九等中国科学院院士随即建议开展中国的卫星研制工作。张劲夫把这一意见反映到在武昌召开的中央全会上。1958年5月17日，毛泽东主席在中共八大二次会议上提出：\我们也要搞人造卫星\。同日，中央书记处同意科学院搞人造地球卫星。聂荣臻委派张劲夫、钱学森、王铮（国防部五院副院长）负责卫星规划。7月，科学院院党委拟定出卫星研制分三步走的计划：第一步发射探空火箭，第二步发射小卫星，第三步发射大卫星。8月，科学院决定由钱学森、赵九章、郭永怀、陆元九等负责拟定发展人造卫星的规划草案，代号581；并为此成立\组\，钱学森任组长，赵九章、卫一清任副组长，负责组织和协调人造卫星、火箭探空业务。1960年2月19日，我国自行设计制造的试验型液体燃料探空火箭首次发射成功。9月，探空火箭发射成功，从而迅速缩小了我国在空间技术方面与世界先进科学水平的差距。
案例四：1969年3月，中苏发生了珍宝岛武装冲突事件，从而引发了对苏联战略的讨论。有人认为，苏联的战略将会东移，进攻中国；有人认为，苏联仍是向西，同美国争夺欧洲。国内最担心的则是美苏是否会联合反华。1969年底，新华社派记者王殊担任驻西德记者，临行前嘱咐他注意研究苏联战略问题，究竟是向西，还是向东。到西德后，经过深入调
查研究，王殊以翔实的材料和数据证实，欧洲是美苏争夺的重点，苏联的根本利益在欧洲。如果苏联战略真的要东移，不但对付不了中国，而且会失掉欧洲，苏联不会做这样的蠢事。对于发展中德关系，王殊认为，首先要破除看待西德一些老框框，实事求是地分析西德的现状。在诸多老框框中，最重要的一条是，联邦德国究竟是不是军国主义、复仇主义国家。通过广泛的采访，王殊得出结论，在西德占主导地位的是和平主义，不是军国主义、复仇主义。同时，西德经济科技发展很快，有扩大国际市场的需要。如果加强中德两国之间的贸易和经济关系，对双方都会有好处。1969年9月，西德政局发生变化。王殊经过深入调研后得出结论，执政党和反对党都有加强与中国关系的愿望，但执政党采取的是先苏后华的政策，他因此建议中央考虑先邀请反对党领导人访华，以推动西德政府更积极地发展两国关系。毛泽东、周恩来看了王殊关于欧洲局势、苏联战略、以及两国关系的报告后，大加赞赏，并于1972年7月下旬单独召见了他；外交部也破例数次对他发出内部通报表扬。王殊的报告对最高领导人确立中国的全球战略无疑产生了相当大的影响。 后来中德关系果然发展神速，于1972年9月29日草签两国建交联合公报，其中王殊功不可没。两国建交后，毛主席亲自点名把王殊从新华社调入外交部，任命他为中国驻联邦德国使馆参赞，作为临时代办负责在波恩筹建中国驻联邦德国的使馆。1974年9月，王殊被任命为驻德国大使。
由上面四个例子可以看出，毛泽东时代的内参模式有两个特点。第一，内参发挥作用的领域主要与国家安全有关；第二，内参的来源主要不是来自什么研究性质的思想库、智囊团，而是来自参谋和情报收集机构。新中国成立之后面临着险恶的国际环境，如何让新生的共和国自立于世界民族之林是当时中国最高领导人不得不优先考虑的问题。很显然，这两个特点都带有鲜明的时代痕迹。
改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临的历史任务发生了深刻的变化。如果说毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国经济自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力，因而不能仅靠提高决策者自身能力来解决。这就要求对决策机制加以改造。例如，过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代经济发展的决策需要，必须代之以知识互补的决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。
最早出现的思想库可能是1980年开始形成的\中国农村发展问题研究组\，其成员是一批活动能量很大，具备\通天\关系的中高级干部子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社科院的支持下，该研究组成员四处开展调研，其调研报告可以直接送到中央领导人的办公桌上，为1981年中央农村工作会议准备了系统全面的第一手农村调查数据。后来，他们又参与了中央关于农村的几个\一号文件\的制定，形成一支有实力的决策研究力量。1981年11月，中国农村发展问题研究组正式成立。随着发展组的影响越来越大，其成员开始转入其他机构。从1984年起，发展组被一分为三，人员分别进入隶属于国家体改委的中国经济体制改革研究所（简称体改所）、隶属于国务院农村发展研究中心的发展研究所，以及社科院农发所。
随着改革向城市和工业方向推进，体改所的作用日益凸显，成为八十年代中国最有影响的思想库。这种状况一直持续到1989年。在此前后，另外一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立的若干个研究中心（后来整合成为国务院发展研究中心），中信国际研究所等。
九十年代以后，随着经济活动越来越复杂，研究领域的专业分工也越来越精细。因此，中国科学院（如国情研究中心）、中国社会科学院（如财贸经济研究所、金融中心等）、各部委办（如农业部、财政部、国家税务总局、国家统计局、中国人民银行、各个国有商业银行都设有自己的研究机构）、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极卷入政策研究和政策咨询工作。 即使在以前被视为非常敏感到外交领域、两岸关系领域，近年来也出现了几十个大大小小的思想库。 除此之外，高级知识分子聚集的国务院参事室、各民主党派也不甘寂寞，纷纷利用其\直通车\的便利向政府高层建言、反映社情民意。 与此同时，中央领导人还从各领域特选了一小批所谓\中央直管专家\，作为最高决策的咨询对象。这些与中央保持直接联系的智囊对中央决策的影响当然更大。
除公开发行的报刊外，上述思想库一般都会出版诸如\简报\、\参阅\之类的内部报告。这些发行量很小的内参，往往可以直达天庭，送到最高领导人的办公室。领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。 在正规的渠道之外，部分研究人员还凭借自己的学术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密扎或进谏。
改革开放以后，内参对议程设置的影响可以从以下几个案例看出来。
案例一：1983年6月，中国加入《南极条约》，但因中国尚未在南极建立考察站，其身份是缔约国，而不是协商国，在南极事务中享有发言权，但没有表决权和决策权。有鉴于此，1984年2月7日，王富葆、孙鸿烈等32位刚刚获得竺可桢野外科学工作奖的科学家，以\向南极进军\为题，联名致信党中央和国务院，建议中国到南极洲建站，进行科学考察。对这封联名信，党中央、国务院领导方毅、胡启立、乔石、李鹏、赵紫阳等相继作了批示。当时中国实力不强，国内\四化建设\处处急需资金，而南极考察站对经济发展没有什么现实作用。面对科学家开出的十年1.1亿元的预算，中央领导着眼于长远目标，反复斟酌必要性及相关经费问题，最后同意在南极洲建站，进行科学考察。1985年2月14日，我国第一个南极考察基地--中国南极长城站胜利建成。
案例二：1984年5月17日，国务院技术经济研究中心工作人员曹思源说服人大代表温元凯向全国人大递交由他起草的《关于制订\企业破产整顿法\的提案》及两个附件。人大很快将提案转到国务院办公厅，办公厅又转到国务院经济法规研究中心。从当年5月24日到11月，国务院经济法规研究中心先后六次召开由相关部委参加的座谈会，研究是否有必要制订《破产法》，曹思源在会上说明了自己的主张及理由。同年10月底，国务院领导同意着手研究如何起草《企业破产法》。次年1月底，《破产法》起草小组正式成立，曹思源参与其中。1986年夏天。六届全国人大常委会第16次会议第一次审议国务院提交的《企业破产法》草案时，50位发言者中就有41人持反对意见。为了防止《破产法》胎死腹中，曹思源将自己写的《谈谈企业破产法》送给全国人大常委委员人手一册。并以该书作者身份给所有常委会委员打电话。修改后的《破产法》最后于1986年12月2日在人大常委会付诸表决，结果是101票赞成，0票反对，9票弃权。1988年12月，企业破产法开始正式实施。
案例三：经济改革全面展开后，价格体系，特别是原材料价格的扭曲，是当时最头疼的问题。在1984年9月召开\莫干山会议\上，价格改革成为争论最激烈的议题。会上最初形成了两种意见，即所谓的\调派\和\放派\。一方面，接近决策层的田源、周小川、楼继伟、李剑阁等人主张用\小步快调\的办法，不断校正价格体系，逐步逼近市场均衡价格，以减少价格改革可能引起的震动；另一方面，张维迎等人提出，应该一步或分步放开价格控制，实
行市场供求价格。后来，华生、何家成、蒋跃、高梁、张少杰则提出了\放调结合\的双轨制价格改革思路。在为会议纪要写的单独报告《用自觉的双轨制平稳地完成价格改革》中，华生建议，从生产资料价格改革入手，用5年左右的时间实现和完成整个价格体系的调整和价格管理体制的改革，这便是\双轨制\概念的来源。会后，华生作为第三条道路的代表，向当时中央财经领导小组秘书长张劲夫做了汇报。\放调结合\的双轨制思路很快引起了国务院领导的高度重视。第二年即1985年3月，国务院下文首次废除计划外生产资料的价格控制，标志着双轨制改革的思路正式被中央政府采纳。1986年，三十出头的华生被授予首批\国家级有突出贡献的专家\的称号。
案例四：1986年3月3日，王淦昌、王大珩、陈芳允、杨嘉墀等4位中科院院士联名向党中央提出跟踪世界战略性高技术，加速发展我国高技术的建议。这封信得到了邓小平的高度重视，他亲自批示：\此事宜速决断，不可拖延\。在此后的半年时间里，中共中央、国务院组织200多位专家，研究部署高技术发展的战略，经过三轮极为严格的科学和技术论证后，中共中央、国务院批准了《高技术研究发展计划（\计划）纲要》。近二十年来， \计划在促进中国高科技产业发展方面发挥了的巨大的作用。
案例五：1987年，通过新华社内参，国家计委经济研究所副研究员王建发表了题为《关于国际大循环经济发展战略的构想》的报告。提出在沿海地区进一步扩大开放，发展大进大出的加工型经济，参与国际经济大循环的构想。这份报告得到中央领导高度重视。 1988年1月，邓小平指示，沿海地区的对外开放和经济发展要\放胆地干，加快步伐，千万不要贻误时机\。 2月6日，中央政治局上确定的沿海地区经济发展战略。3月4日，国务院召开沿海地区对外开放工作会议，提出\两头在外、大进大出、以出保进、以进养出、进出结合\的口号；3月18日国务院又发出《关于进一步扩大沿海经济开放区范围的通知》，决定在原有基础上，把140个市、县（杭州、南京、沈阳等省会城市）划入沿海经济开放区，人口增加到1．6亿。 为此，王建被被评选为\中国十大杰出青年\。
案例六：清华大学公共管理学院教授胡鞍钢从1985年起开始从事国情研究。1993年6月中旬，胡鞍钢与王绍光合着的《中国国家能力报告》摘要在新华社内部发表后，引起决策层的高度关注，为随后出台的中国财税体制改革提供了重要参考依据；报告内容所提出的7项建议有6项先后被采纳。 1994年，他提出\特区不特\的主张，建议逐步取消针对特区的优惠政策、实行国民待遇、为缩小地区差距创造条件。此建议虽然受到深圳市委和《深圳特区报》的连续批判，但中央领导最终采纳了他的大部分建议。另外，胡鞍钢与合作者在90年代中期提出的开发西部、正税养军等建议也在90年代后期变为中央的政策。为此，他还多次应邀出席国家最高领导人召集的问策会、国家部委召开的长远规划咨询会，成为高层决策圈的著名智囊。
2002年末，新一届中央领导人上任以后对决策科学化、民主化更加重视，并做出了表率。从2002年12月26日到2005年8月26日，新一届中央政治局已经举办了24次集体学习活动，请哲学社会科学和自然科学方面的专家讲课，平均40天举办1次学习活动。 同时，新一届领导班子十分重视思想库、智囊团的建设，希望思想库、智囊团进行前瞻性、战略性的研究，为各级领导拿出点子，拿出办法。 为此中国科学院提出要\充分发挥国家科学思想库作用……增强对国家重大发展战略的咨询能力\； 中国社会科学院也要求各研究所\努力担当思想库和智囊团的重任，更好地为党和国家决策服务\。 可以预见，未来在议程设置上，
内参模式还会扮演相当重要的角色。 借力模式
在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。无论中外，一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回的方式；而且，不到万不得已，政府智囊们也不希望因诉诸舆论而得罪当权者。那么，他们为什么会偶尔出此\下策\呢？恐怕最主要的原因是，智囊们深信自己的建议有强大的民意支撑，而政府内部却存在反对的声音。
在中国，借力模式并不常见，但最近却有一个很好的例子。从1990年代起，中国开始市场导向的医疗体制改革。根据1993、1993、2003三次国家卫生服务调查，改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高，而享有社会性医疗保险的人比例越来越小。 2003年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷，也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。 但此后仍有政府官员公开声称，必须进一步推行市场化的医疗体制改革，让\国有资产逐步退出公立医院\。不过，在2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织\中国医疗卫生体制改革\合作课题组却发表了6份专题报告和一份总报告，证明医改是\不成功\的，甚至是彻底\失败\的。由于这些报告刊登在内部刊物上，它们最初并没有引起人们的注意。2005年6月底，情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时，透露了总报告的内容。他指出，未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则：一是追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩效。即在有限的全社会卫生投入水平下，使全民族的健康水平获得最大限度的提高；而市场化改革是不可能达到这两个目的。 几乎同时，卫生部卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了\市场化非医改方向\的话。 据卫生部内部知情人说，刘司长的表态，是他个人一贯的观点。
这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波：媒体上一时间出现大量有关医改的报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意\医改不成功\的判断。 虽然有些市场派的学者坚称，医改不能走回头路； 虽然，卫生部希望回避关于医改是否\不成功\的话题， 但潘多拉的盒子已经打开，如果政府医改的思路不作重大调整，民众是难以接受的。 看来，智囊们借力之举是相当有效的。 上书模式
这里的\上书\是指给各级决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体利益申述之类的行为。上书模式与内参模式十分相似，都是有人向决策者提出建言，不同之处在于建言人的身份。在内参模式里，建言人是政府的智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊。不过，建言人也未必是一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位的人。只有这种人才拥有某种\话语权\，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视。其实，既便是精英们的上书，往往也是石沉大海，毫无反响。清朝不断\上书各中堂、各大人、各先生\的龚自珍不是发出过这样的感叹吗：\布衣三十上书回，挥手东华事可哀\《送南归者》)。一般民众，人微言轻，他们的上书往往在秘书那里就被挡住，更难送到决策者跟前。无论古今中外，由平头百姓一纸上书影响议程设置的案例简直是凤毛麟角。