引 言
自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的发展与完善，政府治理环境的变化，在“世界结社革命”的浪潮中，我国的非营利组织也纷纷通过不同的途径和方式建立和发展起来，因此，为了更有效地处理好日益繁多的公共事务，政府应该将自己的部分职能转移出去，把精力集中在解决一些关系全局的重大决策上。由于非营利组织所具有的公益性、服务性和灵活性等特点，使得它在处理公共事务方面具有其他组织无法比拟的优越性承担着政府改革后转移出的部分社会经济职能，成为社会发展的重要力量。但与西方国家相比，我国非营利组织面临着更多的发展难题。由于政府角色定位不明确，政府职能转变不彻底，非营利组织生存和发展的空间极其有限。因此，从非营利组织发展的视角出发，探讨和分析我国政府职能的转变问题，对非营利组织自身的发展以及政府角色的正确定位具有一定的实践指导意义。
1 非营利组织与政府职能的涵义
非营利组织是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。非营利性是非营利组织的第一个基本属性，是其区别于企业的根本属性。第一，不以营利为目的。第二，不能进行剩余收入（利润）的分配（分红）。第三，不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。非营利组织包括两个大的类别：会员制组织和非会员制组织，前者可分为公益型组织与互益型组织，后者则包括基金型组织和实体型组织。把非营利部门叫做“第三部门”，严格地说它们并不构成一个体系，而只是对应于政府组织、企业组织而言的另外一种基本的社会组织形式
是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。政府职能是政府依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责和具有的功能，它是国家职能的一个重要组成部分，其实施者是整个政府行政组织系统，其行使依据是国家宪法和法律赋予行政主体的行政权力。
政府职能的特点：普遍性、强制性、系统性、不可替代性、服务性。 政府职能的类型：政府职能可以分为基本职能和运行职能两大类。
2 我国非营利组织的发展与问题表现
非营利组织又称第三部门，是介于政府和企业之间，以服务于社会为宗旨，不以营
利为目的，为社会提供公益性服务的组织。依据美国学者萨拉蒙的定义，非营利组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性以及非政治性。［1］它是在西方福利国家面临危机的背景下，随着西方各国的政府治理运动而迅速崛起，并成为支撑政府—市场—社会三足鼎立的一支重要力量。
我国非营利组织是在特定的社会历史背景和经济发展的基础上兴起和发展起来的，是社会经济发展的必然。
2．1 我国非营利组织兴起和发展的背景
我国非营利组织是伴随着经济和政治体制改革的开展而兴起和发展起来的。改革开放
以来，我国的经济发生了巨大的变化，社会和政府体制也发生了巨大的改变，“小政府，大社会”的新结构逐步形成，政府逐渐由微观管理向宏观管理转变，由行政管理转向提供服务，权力下放，部分职能实现转移。
同时，由于经济体制改革的逐步深化，原有的社会关系发生了显著的变化，出现了多
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元的利益主体和多元化的利益的需求。如家庭联产承包责任制的实行，出现了分散经营的农民，他们需要新的组织形式来改变其在市场竞争中的不利地位，维护其自身的权益。而城市经济体制的改革导致单位影响力的逐渐弱化，一方面，游离于单位制以外的利益主体需要新的组织形式以维护自己的利益；另一方面，政府也需要一个中介性组织来沟通政府和多元利益主体。客观上为非营利组织的产生提供了生存发展的可能性条件。 实践上，世界范围非营利组织的迅速崛起，提供了政府——市场——非营利组织三方互动的社会控制和管理机制，又为我国非营利组织的发展提供了可以借鉴的模式。 2．2 我国非营利组织发展现状和问题
在上述背景下，我国非营利组织自20世纪90年代以来，纷纷通过不同的途径和方式建立和发展起来，并有了一定的规模。截至2005年底，全国共登记社会团体已达171150个，民办非企业单位达到了147637个，基金会975个［2］,以及数以万计未登记的民间草根组织。近年来，这些组织的活动由扶贫、妇女、环保等领域逐步扩展到流动人口、爱滋病、法律援助、残障儿童、犯罪子女的教养等领域，在维护和促进社会公平、反映公众利益诉求、提供和满足社会多元化需求、舒缓就业压力和推进公益事业等方面，发挥了重要作用。
但就整体而言，我国非营利组织发展仍然十分脆弱，面临着诸多现实的问题和不足，其应有的功能远未得到充分发挥。 2.2.1发展不平衡
表现在数量和地区分布上，从绝对数量和组织规模上看，我国非营利组织不仅少于发达国家，而且与一些发展中国家相比差距也较大。如中国每万人拥有非营利组织数量仅2.1个，美国的这个数字是每万人拥有200个以上。这些年虽然一些地方开始重视非营利组织的发展和培育工作，但相对于我国市场经济的发展进程而言，非营利组织无论在规模上还是在结构上，都远不能满足社会发展的需要。另外，我国目前现有的非营利组织分布不也平衡，大多分布在东部沿海一带和大中城市中，而广大的内地和乡镇仍是社会组织的稀疏地带，非营利组织力量比较弱小。 2.2.2缺乏自治
我国相当一部分非营利组织是在政府部门的主导下，通过自上而下的方式建立和发展起来的，政府性和行政色彩浓厚，表现为政社不分，缺乏独立性。这些组织，不仅主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。由于缺乏自治性，大部
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分非营利组织不能完全独立地行使自己的职责，不能更好地履行组织的义务，无法独立地实现组织目标，也没有能力自主地选择和开辟自己的发展空间，存在着行政化和官僚化的倾向。
2．2．3资源匮乏
资源匮乏是我国非营利组织发展面临的一大难题。据调查，我国41.4%以上的非营利组织资金严重不足，致使正常的活动无法开展，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”。还有一些组织为了维持生存和发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的违背非营利组织宗旨的一些商业经营活动，甚至是一些违法活动。此外，非营利组织人才资源也极为匮乏。由于资金的紧张，绝大多数非营利组织在引进人才时，只能强调志愿精神而不能提供足够的报酬，因此很难吸引专业人才的加入。即使当初选择了非营利组织，但少有守得住清贫的，最后还是选择了离开。 2．2．4社会公信度不足
社会公信度指的是社会公众对非营利组织的认可及信任程度。非营利组织从事的是充满爱心、善行和诚信的事业，是应该最具有公信度的组织，社会公信度在其发展中具有关键性作用。非营利组织社会公信度的欠缺，表现为政府、企业对非营利组织的态度是谨慎的，社会对非营利组织同样是抱怀疑态度的，从而导致我国非营利组织资金筹措的困难和志愿的严重不足。据调查，我国非营利组织的经费来源还是以政府的财政补贴为主，社会捐赠很是有限。非营利组织从事的是公益性事业，活动的开展除了专业人员之外，还需要相当多的志愿者参与。而实际上，由于公信度欠缺的问题，部分人甚至认为非营利组织所做的一些工作似在作秀，所以我国非营利组织在开展活动时，很难吸纳众多的志愿者加入。
3 我国非营利组织发展问题的原因分析
我国非营利组织在发挥作用的同时，又面临着发展不平衡、缺乏自治、资源匮乏等问题。具体分析，原因很复杂，单从政府角度分析，主要表现在以下两个方面： 3．1社会自治力低，政府缺乏对非营利组织积极主动的支持
与西方国家相比，我国基本上属于一个全能政府的社会，“政治机构的权力可以随时地，无限制地侵入和控制社会每一个阶层和领域。”［3］社会是没有自己的合法空间的，公共权力的触角深入到人们生活的每一个角落，而那些本来应该首先具备社会自治组织特征的团体也被体制化和国家化。基本而言，中国迄今为止并未有过真正独立的公民社会的历史，社会力量缺乏自治的传统和能力。政府的实际权力渗透到各类非营利组织中，导致
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我国非营利组织发育先天的被动性、不公平性和有限性，政府与非营利组织之间是一种不平等的关系。加上受强权政治的传统影响，政府对非营利组织一直持谨慎的态度，缺乏足够的信任。表现在登记注册的苛刻条件和严格的双重管理体制，以及相关法律制度的滞后与不完善，更多的非营利组织面临着合法性危机，得不到政府的财政支持和优惠政策；由于政府的不信任，政府也很少购买非营利组织的服务。 3．1．1政府职能的转变不彻底，限制了非营利组织的发展空间
由于公民社会发育的不成熟，社会自治力低，我国非营利组织的兴起和发展更多的是外力推动的结果，政府所进行的职能转变也并不彻底。因此，我们可以看出，经过近三十年的改革发展，尤其随着政府行政体制改革的逐步深化，我国政府职能的转变取得了明显进展，在社会经济管理中发挥了重要作用。但整体来讲，我国政府职能的转变并不彻底，依然带有计划经济体制下全能型政府的烙印，存在着许多“错位”、“越位”和“缺位”的现象。表现在经济领域中：管了许多政府不该管的事情，直接干预微观经济活动，突出反映在一些地方政府的保护主义；在社会领域：该管好的事情却没有甚至根本就没有去管，如社会医疗保障问题、社会秩序和社会安全的维护以及教育等问题；片面追求经济增长，制造“工程”与“业绩”而忽视经济与社会发展的协调问题，以及社会利益的公平分配等问题。这些政府职能问题的存在，进一步限制了非营利组织的发展，局限了非营利组织发展的空间。这既是进一步完善我国市场经济体制，也是促进非营利组织发展需要解决的迫切问题。
4 非营利组织发展与政府职能转变的关系
政府职能即公共行政职能，是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。从以上分析可以看出，非营利组织的发展与政府职能的转变之间互为因果，相辅相成。 4．1政府职能的转变为非营利组织的发展提供了可能的发展空间
非营利组织作为一股世界性的潮流，其发展与世界各国的政府治理运动密不可分。20世纪七、八十年代以来，西方各国为了解决所面临的财政危机、信任危机和管理危机，先后掀起了政治体制改革。主张司法企业，引进竞争机制；强调政府的有限性，主张政府权力应该逐渐变小、变弱；强调政府职能由管理转向服务；在角色上逐渐从监管者转变为守夜人。这些思想和理念都体现在世界各国的改革实践中，从而为非营利组织的迅速发展提供了很好的发展空间；而非营利组织借助其自身的优势，又成为弥补市场和政府缺陷的有
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