效途径。就我国而言，非营利组织也是在经济改革和政府改革的背景下兴起与发展起来的，非营利组织生存和发展的理由是在承担着政府职能转变后转移出来的部分职能。因此，非营利组织的发展在一定程度上依赖于政府职能的是否彻底转变。就我国的非营利组织来讲，在发展中存在职能定位不到位，管理职责不清的问题，主要是由于政府部门在简政放权的机构改革中，本应转移给非营利组织的职能没有很好的转移，造成非营利组织在履行自己的职能时不能到位，而受到政府行政行为的制约。 4．2 非营利组织的发展有利于促进政府职能的进一步转变
从非营利组织的产生及其功能的发挥看，非营利组织的发展将有效弥补政府的缺陷，有利于政府职能的进一步转变。随着我国改革开放的深入和市场经济的不断发展，也由于社会事务的广泛性和复杂性，政府不可能也没有必要将全部事务纳入管理范围，从社会发展的趋势来看，大量社会事务将由非营利组织来管理。所以非营利组织首先承担了政府为适应市场经济体制而转移出来的一部分经济、社会职能，如培育和规范市场、推动企业经营体制的转换、通过其整合作用形成自律性的社会秩序等。同时，许多新的公共事务的出现，部分不宜由政府承担的事务也由非营利组织承担起来，这就大大减轻了政府转变职能的压力，同时使政府更放心地将部分社会管理职能转移出来，交给非营利组织去承担，进一步有效地促进政府职能的转变。
5 非营利组织发展视角下政府职能转变的基本思路
非营利组织的发展要求政府进行职能的转变，以有效发挥其功能作用，而政府职能的转变需要通过合理的途径和方法。针对我国的国情，政府职能要实现彻底的转变，需要通过以下几个方面的努力。 5．1 转变观念，统一思想
首先，作为政府，应转变观念，充分认识非营利组织发展的历史必然性和在我国社会转型期的战略意义，采取积极措施支持和扶植非营利组织的发展。把主动调整与非营利组织的关系，建立良好的合作伙伴关系以治理公共事务，使之成为构建社会主义和谐社会的重要力量，作为政府的一项重要的任务。其次，公务人员思想观念要转变，正确认识政府职能转变的问题。第一，要继续克服计划经济体制的影响，树立市场经济体制观念，树立通过主动利用多元利益主体来更好地为社会提供多元化的服务的观念。第二，不断克服官本位思想影响，树立以服务为中心的思想观念。政府公务人员必须重新找准自己的位置，变管理为服务，改变机关作风，提高办事效率和服务水平。第三，克服无政府主义的影响，
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树立法制观念。市场经济是法制经济，一切经济政策、经济法规都要公开、透明，与国际接轨。
5．2 继续深化行政体制改革，明确界定部门职能
各行政职能部门在转变思想，统一认识的基础上，明确政府职能转变在非营利组织发展中的重要性。进一步深化体制改革，明确权责分工。通过机构改革，改变机构重叠、人员臃肿、人浮于事的状况，重新定位各部门职能。在此基础上，精简机构、精编人员、裁汰冗员，从而降低行政成本，提高行政效能。加快事业单位改革，根据不同性质和类型，进行改制，减少财政供养范围和比例，建立和完善社会保障体系，为行政体制改革提供保障。
各级政府机构都应认真研究自己应承担的职能，清理现有职能，凡市场机制起作用的领域政府尽量不要介入，更不能替代，让市场发挥在资源配置中的基础性作用。与此同时，凡是政府职能范围内的事务，政府应把它管理好，以弥补市场的缺陷，让人民满意。充分调整好政府和市场的关系，同时也要注重调整政府和社会的关系，为非营利组织提供更广泛的发展空间，以此来更好的弥补市场缺陷和政府缺陷，发挥更大的积极作用。 5．3 积极扶持和培育非营利组织，向非营利组织转移部分社会管理职能
非营利组织作为当今社会中重要的组成部分，在构建和谐社会、全面建设小康社会中具有重要的地位和作用：代表社会弱势群体的利益，维护社会公平与公正；沟通政府与社会，提供利益表达渠道；促进民主法制建设以及人与自然的和谐发展等，弥补了政府在社会公共事务管理中的不足。针对目前我国非营利组织发展的问题与不足，政府应该通过制度建设，规范并监督非营利组织的发展；完善法律法规，给予非营利组织积极的财政支持，以促进其更大限度的发展，更好地承担政府改革后转移出的社会管理职能。建立公共服务体系，通过签约外包等方式将部分公共服务项目交由非营利组织去提供，政府以公共财政购买其服务。
5．4 转变政府管理方式，实现微观管理向宏观调控的转变
在政府转型的新时期，政府垄断一切，宏观、微观一把抓的弊病充分暴露。今后，政府应该减少对经济主体的直接管理，更多地运用间接调控手段，以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。凡是企业和个人能够做好的事情，政府就不插手，凡是市场能够优化资源配置的领域，政府尽力为其创造有利条件。即使在“市场失灵”领域，也要考虑是否需要政府发挥作用，政府发挥作用是否有效，是否有更好的办法。只有在不仅需要而且能够做好时，政府才进行干预。
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6 各级政府要采取积极措施，大力扶持非营利组织发展
非营利组织的发展需要各级政府的大力扶持，政府应从财政、税收、法律保障、劳动就业政策等方面，采取措施，出台政策，为非营利组织及其事业的发展创造条件。 6．1拓宽非营利组织经费来源的渠道
非营利组织的运作需要大量经费。目前我国基金会资金总量仅为GDP的0.1%，资金来源渠道几乎全部为个人和企业捐赠。在起步阶段,可由政府在每年财政预算中提取专项资金,用于资助一些从事承接政府公共服务职能转移的非营利组织。建议省财政每年安排一定额度的预算资金，专项用于资助有代表性的非营利组织的培育和发展，而且逐年加大扶持力度。但是，鉴于政府财力的影响和社会公共服务要求的逐步提高，政府在对非营利组织的资助是很有限的，需要调整和采取一些新的政策措施，以满足非营利组织发展的要求。首先，是鼓励建立工商业组织和非营利组织之间的合作关系，使非营利组织能够充分利用前者的财力、物力和人力的资源，通过开展服务谋求生存之道；其次，要求非营利组织不要完全依赖于政府拨款和社会捐款，而要寻求和形成一定的自立机制，政府允许非营利组织可以提供有偿服务，但要求收费标准要与服务质量、服务对象支付能力相联系；第三，政府允许非营利组织在直接从事有偿服务的基础上，开办营利性公司，逐步形成非营利性服务和营利性服务的相互渗透，并以营利性的收入来弥补非营利性服务的需求。法定的税收优惠是美国等西方发达国家扶持非营利组织发展的根本性举措，这些国家长期实行对非营利组织的税负减免政策，极大地促进了非营利组织的成长和社会公益事业的发展。目前我国税法对非营利机构存在诸多限制，不利于非营利组织发展，应对现行税法进行修改，对个人和机构捐赠给非营利组织的部分，应全额从应纳税额中扣除;对非营利组织从事公共服务的经营活动免征营业税，服务于公共事业的经营所得全额免征所得税。 6．2加快有关非营利组织的立法步伐
非营利组织要长期发展必须依靠法律制度作保障。法律滞后是制约我国非营利组织健康发展的关键因素。目前,我国还没有专门管理和监督非营利组织的法律,政府应考虑制定相关的法律法规, 规范非营利组织运作, 从而使非营利组织的自律与政府、社会的监督形成良性的互动, 这既是中国非营利组织发展的条件, 也是适应中国社会发展和国际化要求的必然选择。结合广东省的实际，一方面要进一步落实已经出台的单项条例（如《行业协会条例》），同时对我省非营利组织有关税收、财务、会计、票据、工资、人事管理和员
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工社会保障等政策进行立项调研,创造条件制定一些新的地方性法规。另一方面，要争取国家尽快出台《社会中介组织法》、《商会法》或《非营利组织（NGO）基本法》,以法律形式规定非营利组织的性质和发展宗旨，限制其过度的市场行为；以法律形式建立非营利组织的准入和退出机制；以法律形式确定非营利组织与政府、企业、个人的关系，既防止政府过度干预非营利组织，又防止非营利组织脱离政府指导；以法律形式规范非营利组织行为，防止其行为越轨，诚信缺失；以法律形式规定非营利组织自律的义务，同时赋予某些非营利组织（如行业协会）代表政府管理行业和进行专项经济管理的权力。 6．3放宽对非营利组织和从业人员的政策性限制
目前，社会团体虽然是具有独立法人资格的地位，但社团在实际工作中，却不能享受一系列政府政策，如不能享受政府定编政策，不能享受用工政策，不能单独纳入养老、医疗保险政策范围等，由于政策限制，目前的非营利机构实际上还是被打入另册的各级政府部门的附属物，它的职能也不能得到应用的发挥。因此，要培育和发展社会中介组织，必须在非营利组织发展的政策上率先进行改革和调整，使非营利组织在原有独立法人资格的基础上，有定编政策，有用工政策，有纳入社会保险网络的权利，通过政策的导向作用，加快非营利组织人才队伍建设步伐，培养造就一大批高素质从事社会服务的专业人才。 6．4加强和改善对非营利组织的外部监督
从我国当前的现实出发, 构建更为有效的非营利组织外部监督机制, 需要政府与社会的共同治理，尤其离不开政府的规制。需要指出的是, 政府部门加强管理不应该是束缚非营利组织手脚, 限制它们发挥作用, 而是保障国家安全、社会稳定和公民自身利益的需要, 关键是要做到管理适度, 管而不死。监督的目的是使民间组织依法设立, 依法活动, 依法自律, 健康发展。基于当前我国非营利组织尚处于发展的初级阶段, 有学者认为, “多元共治”监督模式是突破我国对非营利组织监督困境的可行性选择。 “多元共治”是指在我国当前的环境下, 对非营利组织的监督治理实行政府、社会的监督多个监督主体共同协调运作的互动机制。具体模式可概括为“政府督导, 中介评估, 社会配合, 组织自律”。政府运用法律的、经济的手段和必要的行政手段进行监督引导, 使其健康发展。要改变只重登记环节控制, 忽视运行质量和经营行为监督的本末倒置做法，加强对非营利组织运营期间的监管, 对其运作的规范化及质量进行监督如对福利服务机构进行资格认证, 制定行业标准, 进行机构评级, 不定期的检查等，丰富政府对非营利组织监管的手段和形式。在加强政府督导的前提下，要培育社会中独立的第三方评估机构, 对非营利组织活动的各方面进行评估, 完善以“诚信”为重点的非营利组织诚信评估、失信惩戒以及联合征
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信等制度。非营利组织应该最大程度的接近大众，加强自身制度建设, 规范运作。要充分发挥媒体的作用, 培育公众的公民意识，让每个公民知晓其对社会事务享有的知情权、参与权、监督权，提高社会公众对非营利组织的认同感，培养公民的对公共事务的社会责任感，创造有利于非营利组织发展的社会舆论环境。 要探索政府驾驭社会中介机构等非营利组织的新方法，使非营利组织朝着维护社会稳定，成为政府管理社会的重要助手的方向发展，特别是促使这些组织在国家法律的框架内运行，防止境外敌对势力利用非营利组织进行反政府和破坏社会稳定的非法行动，保障非营利组织沿着正确轨道健康运行。
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