安庆市外环北路工程PPP项目
实施方案
二O一五年
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目录
1. 项目概况 ..................................................................................................................................... 4 2. PPP运作的必要性和可行性 ................................................................................................... 4
2.1. PPP运作的必要性 ........................................................................................................... 4 2.2. PPP运作的可行性 ........................................................................................................... 5 3. 风险分配框架 ........................................................................................................................... 5
3.1. 风险分配原则 ................................................................................................................... 5 3.2. 政府与社会资本间的风险分配机制 ............................................................................... 6 4. PPP运作方式 .............................................................................................................................. 6 5. 项目交易结构 ............................................................................................................................. 6
5.1. 投融资结构 ....................................................................................................................... 6
5.1.1 投资结构 ................................................................................................................. 7 5.1.2 融资安排 ................................................................................................................. 7 5.1.3. 资产权属 ................................................................................................................ 8 5.2. 回报机制........................................................................................................................... 8
5.2.1. 项目回报机制 ........................................................................................................ 8 5.2.2. 股东回报机制 ........................................................................................................ 9 5.2.3. 激励相容机制 ........................................................................................................ 9 5.3. 相关配套安排 ................................................................................................................... 9 6. 项目合同结构 ........................................................................................................................... 10
6.1. PPP合同 ......................................................................................................................... 10
6.1.1. 项目授权、经营期和业务范围 .......................................................................... 10 6.1.2. 各方的基本权利和义务 ...................................................................................... 10 6.1.3. 项目前期工作及费用承担 .................................................................................. 11 6.1.4. 项目土地使用权 .................................................................................................. 11 6.1.5. 项目法人制 .......................................................................................................... 12 6.1.6. 项目设施所有权 .................................................................................................. 12 6.1.7. 项目投资总额及相关 .......................................................................................... 12 6.1.8. 项目融资 .............................................................................................................. 12 6.1.9. 项目建设及相关 .................................................................................................. 12 6.1.10. 项目设施运营 .................................................................................................... 13 6.1.11. 考核标准及要求 ................................................................................................ 14 6.1.12. 服务费的计算、支付及调价机制 .................................................................... 16 6.1.13. 财政补贴及激励相容机制 ................................................................................ 16 6.1.14. 履约保函 ............................................................................................................ 17 6.1.15. 股权转让限制 .................................................................................................... 17 6.1.16. 项目设施期满移交 ............................................................................................ 18 6.1.17. 保险 .................................................................................................................... 18 6.1.18. 提前终止 ............................................................................................................ 18 6.2. 合资协议及公司章程 ..................................................................................................... 19
6.2.1. 合资公司名称、住所、组织形式、合资期限、公司经营范围等 .................. 19 6.2.2. 注册资本、投资总额、股权比例及出资方式等财务事项 .............................. 19 6.2.3. 股东会及议事机制 .............................................................................................. 20
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6.2.4. 董事会构成及议事机制 ...................................................................................... 20 6.2.5. 经营管理团队 ...................................................................................................... 20 6.2.6. 监事会的构成及议事机制 .................................................................................. 20 6.2.7. 股东权益分配机制 .............................................................................................. 20
7. 核心边界条件 ........................................................................................................................... 21
7.1. 权利义务边界 ................................................................................................................. 21 7.2. 交易商务条件 ................................................................................................................. 21 7.3. 履约保障机制 ................................................................................................................. 21
7.3.1. 强制保险方案 ...................................................................................................... 21 7.3.2. 履约担保体系 ...................................................................................................... 22 7.3.3. 项目资本金 .......................................................................................................... 22 7.3.4. 设立建设资金专项账户 ...................................................................................... 22 7.3.5. 建设进度及质量保障 .......................................................................................... 22 7.4. 调整衔接机制 ................................................................................................................. 22
7.4.1. 应急预案 .............................................................................................................. 22 7.4.2. 临时接管 .............................................................................................................. 22 7.4.3. 提前终止及补偿 .................................................................................................. 22 7.4.4. 合同变更 .............................................................................................................. 22 7.4.5. 合同展期 .............................................................................................................. 23 7.4.6. 改扩建或提标 ...................................................................................................... 23
8.监管管理及相关 ......................................................................................................................... 23 9. PPP采购方式 ............................................................................................................................ 23 10. PPP项目实施计划和责任分工 .............................................................................................. 23
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1. 项目概况
根据安庆市发展改革委《关于安庆市外环北路（机场大道-皖江大道）工程可行性研究报告的批复》，同意新建安庆市外环北路工程项目（以下简称“本项目”）。项目基本情况如下：外环北路位于安庆市东、北部，是安庆市中心城区主干路系统的重要组成部分，也是贯穿西北-东南城区的主要干道，本段起点位于机场大道西侧500米，终点位于皖江大道交口，道路设计全长约14.93公里（桥隧比为28.68%），道路等级为城市主干路，设计速度60km/h，设计标准轴载为BZZ-100，荷载等级为城市-A级。本项目按工程量清单方式计价，工程建设投资部分控制价为15.26亿元人民币，另含4.5亿元人民币包干工程建设其他费用，共计19.76亿元人民币。目前，本项目施工图已完成，征地拆迁工作也已启动。
为进一步创新投融资机制，加速城镇化进程，鼓励和引导社会资本参与城市基础设施建设，根据宜政办秘【2014】126号《安庆市人民政府办公室关于成立安庆市城市基础设施PPP试点工作领导小组的通知》及宜政办【2014】112号《研究城市基础设施PPP项目有关工作》的规定，批准成立了由市政府、市住建委、市发改委、市财政局、市国土局、市审计局等共同组成的PPP项目工作领导小组，并授权市住建委作为本项目实施机构，具体负责本项目的实施；同时授权市城投公司作为本项目政府方出资代表。未来由项目公司具体负责外环北路工程的投资、融资、建设及运营维护等。 2. PPP运作的必要性和可行性 2.1. 应用PPP模式的必要性
1、43号文重点推行PPP模式。为加强地方政府性债务管理，国发〔2014〕43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“修明渠、堵暗道”，即通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。
2、PPP模式至少可为本项目带来以下几点优势：
(1) 平滑政府财政支出，增加公共交通设施供给。市政道路项目前期资
本性投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付可用性服务费和运维绩效服务费，有利于平滑财政支付资金压力、加快公共交通基础设施建设。
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(2) 优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共交通服务效率。
PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目施工及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投资、融资、建设和运营维护。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。
(3) 有利于转变政府职能。PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既
不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。
2.2. PPP运作的可行性
(1) 符合适用法律规定。除了早先实施的《政府采购法》、住建部第126号
令《市政公用事业特许经营管理办法》等法规政策，2014年财政部和发改委集中发布了一系列规范性文件和操作指引，包括但不限于：财金[2014]76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、财金〔2014〕113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、发改投资[2014]2724号《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、财库[2014]214号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、财库[2014]215号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、财金2014[156]号《PPP项目合同指南（试行）》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》等。
(2) 符合财政可承受力的安排。2015年1月1日起施行的新修订《预算法》
要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。
3. 风险分配框架
3.1. 风险分配原则
(1) 最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险
应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，
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