走向常规化和规范化。要使地方政府债券的发行走向常规化和规范化，一是要修订现行的《预算法》，二是要在财政收支划分法中对中央和地方的债务收入的划分进行规定。要从制度上解决这样一些重要问题： 一是如何有效控制发债规模；二是如何保证地方债券资金的有效使用；三是如何加强地方债券的法治监督和透明度。
政府间事权划分的国际惯例
从世界范围看, 发达国家的中央与地方政府分权已形成稳定而成熟的运行体制, 并有层次较高的法律来确保中央与地方分权的正规化和制度化。美国在宪法的制定过程中, 州权派代表杰佛逊关于“ 把防务、对外及州际关系委托给全国政府、而各州掌管公民权利、法律、警察以及一般涉及州的事务的行政管理”的主张得到体现。法国分别于18 71 年和1 8 84 年制定了关于省和镇的法律, 进而又在19 8 2 年通过《地方分权法》, 直接涉及到决策权和管理权的下放、地方议会作用的扩张、政府财政、预算、税收功能的重新界定等。第二次世界大战后, 日本通过《地方自治法》规定中央集中掌握涉及国家根本利益、关系国计民生的重大事项, 如法律、国防、外交、制宪、审判等, 地方政府则掌管本行政区的行政、财政、地区建设和公共福利等32 项职权。德国联邦、州地方和市镇三级政府的事权由《德意志联邦共和国基本法》规定: 联邦政府负责国防、外交、社会保障、社会安全、联邦范围内的重要交通设施(如铁路、高速公路)的建设和管理, 以及科学研究和教育的投资; 州承担包括司法管理、内部安全、文化教育和卫生事业在内的行政管理任务; 市镇的任务分为指令性义务任务、非指令性义务任务和自愿任务三种。从各国政府间支出责任划分概况看, 公共产品供给责任划分的主要差异表现在中央政府在供给地方性公共产品的过程中所发挥的作用上。较为强调中央政府作用的国家,如日本, 中央政府在供给地方性公共产品过程中发挥较大作用; 而分权较为明显的国家, 如美国, 地方性公共产品供给主要依靠地方政府。实践证明, 中央与地方政府职能的实现及实现程度与各级政府提供的公共产品的质、量、度相伴而生, 也就是说各级政府要履行各自的职责, 就必须具有一定的支出责任。
人民财富的持续增加产生积极影响。因此, 必须合理界定财政支出范围, 减
少越位性财政支出, 加大对社会保障、贫困人口、科技教育、卫生医疗、公检法、行政监督和管理等社会公共领域的资金投入。同时, 优化支出结构, 一方面减少投资性财政支出, 加大社会公共需要的购买性支出和消费性支出, 以促进我国经济向消费拉动型转变, 另一方面优化支出的区域性结构, 进一步加大对中、西部地区的支出力度, 促进贫困地区的致富潜力的提升而非简单的收人增加。
分税制改革中出现的问题
1.基层财政出现了极度困难的局面实行分税制改革以后,全国财政收入总体规模有了很大增长,同时中央财政的实力也得以扩充,但是基层政府(如县、乡)的财政状况却日益恶化。因此,在分税制改革的总体背景下呈现出中央地方在一定程度上利益关系的对立。同时,基层政权因维持其正常运转和职能的顺利履行,提供相关公共服务给本区域内的居民而负债累累。目前我罗湘衡中国政府间财政关系问题研究国乡镇级负债已达2500亿元,平均每个乡镇500万元以上,西部地区的乡镇负债更为严重,几乎百分之百的乡镇靠负债运行。基层财政的尴尬状态引起了国内政界和学术界的广泛关注,甚至民间也流传一句顺口溜:中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡镇财政哭爹喊娘。
2.地方政府间事权划分难以进行1994年分税制改革将两个比重作为改革的突破口和着眼点,因此对于中央与地方之间财权的划分作了相对详细的规定,但是作为制度的后续保障机制地方政府间的财力分权却一直没有出台规定。地方政府之间存在省市县乡的四级建构,同时又实行以官僚制结构进行由上而下的纵向管理,因此分税制在制度空间中存在的空白被行政命令和红头文件所填充。每一级政府都存在强烈的利己动机和政绩观念,都倾向于将那些好征收、税额大的税种集中到金库,省级对下属三级尤其是市一级财政形成了长期掠夺的局面。县乡基层财政实在没有什么可以抽取到手中的好的税收,因而负债运行直到资不抵债也就不足为奇了。与此同时,每一级政府也充分利用制度的空当为自身减负,将大量公益性、服务性、涉及社会基层公众切身利益的社会保障职能下放给下级政府,层层下移最终转嫁到基层政权身上。目前我国义务教育的投入中, 78% 由乡镇负担。乡镇财政还承担了部分该由中央政府承担的事务, 如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出等, 这些加重了乡镇财政负担, 直接影响到乡镇这一级的财政运行, 严重影响了农村经济和社会各项事业的发展。
3. 社会公共服务资金匮乏目前我国社会进入了现代化时期, 经济呈现出连续快速增长的可喜局面, 但是不同社会阶层之间的利益分化也日趋明显, 弱势群体、低收入群体在人口中一直占有一定比例, 全社会阶层之间的矛盾和纷争也此起彼伏。西方发达国家在工业化过程中的经验告诉我们: 当社会处于激烈动荡期和利益整合期的历史关口, 政府一定要大力发挥看得见的手的作用, 强化公共服务职能, 对全社会各个阶层之间的利益进行协调, 方能保证国家的稳定和现代化目标的实现。同时, 基层政权是直接与社会公众和社会组织发生联系的, 与他们切身利益关系密切的公共服务和公共产品都由基层政权提供。斯蒂格勒在地方政府功能的适当范围一文中, 用实现资源配置的有效性和分配的公正性来证明地方政府存在的必要性。他认为, 与中央政府相比, 地方政府更接近本辖区的民众, 从而也就比较了解所管辖地区居民的需求和效用, 而且不同地区的居民也有权选择自己需要的公共产品的种类和数量, 地方政府就是实现不同地区民众对公共产品的不同选择的一种机制。[23]而我国目前与社会公众关系密切的公共服务和公共产品, 如义务教育、传染病防治、道路建设与维护、计划生育、环境保护、农田水利设施建设与维护等项目全部由基层政府承担, 庞大而项目繁多的社会保障支出对地方财政的实力提出了严峻挑战。据统计, 现阶段中央与地方财政收入的比例为55%——45%, 而财政支出的比例却为30%——70%, 其中公共服务支出的比例为46%——54%,差异悬殊。由于基层政权长期以来处于破产边缘, 财政资金捉襟见肘, 因此对于相当数量的公共服务和支出项目敷衍了事, 只提供数量极少的资金予以支持, 其结果导致为居民提供的公共服务难以满足公众要求,质量水平低劣的社会保障也造成政府公信力和执政基础的丧失, 危及政府的合法性。
4. 预算外资金日益膨胀其实我国早在20世纪80年代就出现了预算外(或称制度外)收入, 这些资金的出现是财政大包干体制下中央为调动地方政府征收税收的积极性而允许以收费、各种基金名目存在的。但是当时由于基层财政收入较为富足, 年财政余量较大, 因此地方政府并不过分强调对预算外资金的征管。但是时过境迁, 在1994年分税制改革以后由于基层财政日益窘困, 而开增新的税种又不在地方政府的权力范围之内, 为了应对财政困局, 从制度外获取资金成为一条捷径。进行各种名目的收费是地方政府获取制度外资金的通行手段, 一般
这些收费项目的开征是凭借行政审批形式进行的。因为我国没有明确以法律的形式对行政性收费的收支范围、征缴力度、监管机构和审查体制等加以规定, 地方政府就可以利用制度的空白点来牟取利益。通常由某一具体业务部门就某项行政性收费项目向上级主管行政部门打出报告,上级机关从财政需求程度对新的行政性收费开征作出批复,实际上审批部门并不专注于这些收费是否合理, 是否存在违法违规之处, 政府财力紧张往往成为新的收费项目得以设立的依据。开征收费项目在分税制改革后成为地方政府挽救自身金库的救命稻草, 各地方政府新设的收费项目可谓五花八门, 如高速公路维护费、省道国道通行费、桥梁通行费、停车费、排污费、市容清洁费、摆摊设点费、船只过闸费、港口建设费、机场建设费。另外的预算外收入就是各种基金, 它们用于特定活动和特定机构。预算外资金的规模究竟有多大呢? 由财政部、国家计划发展委员会、审计署、中国人民银行和监察部有关人员组成的权威(专家) 小组, 在1996年中期进行的一次全国范围的审计中发现, 预算外资金规模超过3840亿元人民币, 占当年中国GDP的6%, 而当年预算内收入仅为GDP的11. 3%, 这意味着预算外资金的规模相当于预算内收入的50%以上,占政府可用财力的比重略高于1 /3。 1997年, 财政部估计预算外资金总量超过了4000亿元。到2003年, 全国行政事业性收费占预算外收入的73. 04%。庞大的预算外收入给中国政府间关系产生了什么样的影响呢? 首先, 这反映出地方政府无视中央政府的权威, 敢于涉足政策禁区。地方政府开征的相当数量的行政性收费是中央政府三令五申要求取缔和退还的, 因为这些收费的财政手续极不健全, 容易发生部门内寻租和腐败行为, 是中央所难以容忍的。但是在中央政府多次下发文件取缔部分收费项目和将某些收费项目纳入预算管理的情况下, 预算外收入的规模仍然以惊人的速度增长, 由此可见, 地方政府在自我法人主体利益的驱使下敢于走上有政策, 下有对策的路线, 时至今日预算外收入增长的势头仍未能得到有效遏制。其次, 这一现象对国家统一财政部署和进行收支核算带来了障碍。由于预算外资金的比例在国家实际财政收入中的比重持续上扬, 我国每年存在的隐性资金的数额日益膨胀, 这些从不纳入财政体制监管的庞大资金会给我国国民经济的正常运行产生怎样的影响是难以预期的。此外, 庞大的预算外收入不纳入财政体制的管理也对财政部门的统一性和权威性提出了挑战。再次, 预算外收入是整个20世纪90年代三农问题不断
加重的直接导火索。农村各项行政性收费如雨后春笋般出现, 如农田水利建设费、乡村公路维护费、水土保持费、农村电网改造费、县乡办公大楼建设摊派其征收比例之大、名目之多是改革开放以来所罕见的, 因而农民人均实际可支配收入长期处于低水平增长甚至停滞状态。农村存在的庞大行政收费令农民负担居高不下, 由此引发的上访、示威甚至打砸县委县政府办公机关的行为也时有发生。相当一批国内外学者呼吁中国政府关注预算外收入对中国基层政治社会稳定所产生的不确定因素, 采取一定措施限制过多的行政收费。目前这一问题已经基本得到解决,费改税将收费项目裁减综合之后纳入统一管理的农业税进行征缴, 2006年在全国取消了农业税。
5. 行政层级过多, 严重影响分税制的运行中国的政府层级依次为: 中央政府、省( 自治区、直辖市) 政府、市政府、县政府和乡( 镇)政府。其中, 地方政府指省( 自治区、直辖市) 、市、县、乡(镇) 政府这四级。四级地方政府的并行不悖是我国分税制改革的行政体制藩篱。换言之, 财政体制改革能否顺利推行需要以清晰简洁的行政体制作为前提保障。西方国家普遍存在的三级政府构架使得中央( 联邦)政府、州政府和地方政府之间的税种划分清晰明了, 简便易行, 也能够真正将全国所有税种归类于不同层级政府囊中。就我国而言, 中央政府应该获得50%——60%的总财力分成, 剩余的四级政府获得40%——50% 的剩余资源, 而上级政府又抽取优势税种于自身, 层层剥皮, 最终使得基层政权处于无税可分的境地, 甚至直到今日某些乡镇还延用当年的财政包干体制。同时政府纵向层级过多所产生的巨额行政成本给本已捉襟见肘的基层财政雪上加霜, 行政层次设置每多一级, 政策执行过程中的瓶颈就多一重, 信息传递发生失真的可能性就大一分, 政府行政过程发生偏离的程度就大一成。层级过多的政府结构也给基层政权带来了无穷无尽的上级指示、上级精神和红头文件等行政命令, 上级政府频繁下放公共服务性项目, 基层政权疲于奔命, 已是心有余而力不足。上级越多, 基层政权的行政负担就越重, 财权与事权不匹配的现象就越严重。
6. 地方政府财权缺乏灵活性按照我国分税制下对财权划分的原则, 中央政府完全掌握了税种的名目、税率和变动方向, 地方政府事实上处于十分被动的依附地位, 没有独立开征新税种和调整税率的权力, 这也从一定程度上导致各级地方政府巧立名目开征行政性收费和设立专项基金。地方政府更没有举债权, 不
能凭借发行债券等现代融资手段解决区域内财政危局, 从而错过了发展地方经济的好机遇。仅以征税而言, 由于税收政策过于集中, 一些适合地方政府征收的税收, 如遗产税等, 迟迟无法出台, 财政收入大量流失。[7] 适合地方政府开征的税收主要是税源分散、具有明显地域特点且不适合全国统一开征的税种, 如契税、屠宰税、城镇土地使用税、房地产税、城市维护建设税、耕地占用税、车船使用税等, [ 26] 它们应该由地方政府行使税收立法权、政策解释权、税收税目调整权、征收管理权, 从而打破高度集中而缺乏灵活性的税收征管机制。我国可以参考美国的做法, 美国州一级也拥有宪法赋予的税收立法权和税收管理权, 所以各州之间在税收收入种类方面存在着一定的差异, 但州一级的税种基本上是以销售税和所得税为主, 并且辅之以其他若干税种。
六、结论：
和谐财政离不开财政的和谐运行。税务部门要“依法征税” , 防止越权减免税, 同时推行科学化、精细化的税源管理, 努力建立合理的纳税评估体系, 实施和谐的征税力度;规范执法, 强调为纳税人服务, 努力在“发展、和谐、依法、诚信” 的基础上构建和谐的征纳关系; 继续实行包括部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度等财政制度改革, 规范政府基金和收费项目, 在规范财政收支基础上,完善财政决策的科学化和民主人民财富的持续增加产生积极影响。因此, 必须合理界定财政支出范围, 减少越位性财政支出, 加大对社会保障、贫困人口、科技教育、卫生医疗、公检法、行政监督和管理等社会公共领域的资金投入。同时, 优化支出结构, 一方面减少投资性财政支出, 加大社会公共需要的购买性支出和消费性支出, 以促进我国经济向消费拉动型转变, 另一方面优化支出的区域性结构, 进一步加大对中、西部地区的支出力度, 促进贫困地区的致富潜力的提升而非简单的收人增加。3 8 二蒸计改2 0 0 6 1 1化, 推行阳光财政, 扩大社会公众对财政管理的知情权、参与权和监督权; 建立各级政府债务风险监测和预警机制, 以加强财政的债务管理, 防范地方债务危机, 建立和谐的债务运行机制。当然和谐财政不能忽视财税部门与其他部门的关系, 包括信息共享、工作协同和利益均沾与风险共担机制, 以使财税部门与其他部门互相促进, 和谐发展。