解决纪检监察机关监督工作越位错位问题之思考
发布日期：2015-01-01 14:00:24
来源：云南省纪委
纪检监察机关如何科学、高效地履行监督职责，不仅是党委、政府和纪检监察机关要研究的重大课题，也是社会各界普遍关注的热点问题。十八届中央纪委三次全会关于“转职能转方式转作风”的决策部署，是破解纪检监察机关履职越位错位问题、形成科学有序监督体系、推动新形势下党风廉政建设和反腐败工作的战略举措。在当前中央纪委要求强力推进“三转”的形势下，各级纪检监察机关如何研究、分析并解决在监督中的越位错位问题，是一个十分重要而紧迫的课题。笔者对此有如下思考：
纪检监察机关监督工作中存在的越位错位问题 过去较长一段时期以来，纪检监察机关在履行监督职责方面，职责范围不断拓展、任务内容不断增多、权责矛盾日益凸现，应由其他组织和机构承担的法定监督职责，也被转移到纪检监察机关，导致纪检监察机关的监督外延不断扩大，形成了诸多越位错位问题，尽管表现形式各不相同，但大致可概括为以下三个方面：
（一）职能监督与专门监督的混淆。这种混淆是监督主体之间的职责混淆。所谓职能监督，是指政府各职能部门就
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其主管的工作在其职能范围内对其它部门实行的工作监督，它包括平行关系和上下级关系的政府职能部门的监督，是以业务内容为核心的专项监督。如财政部门就其主管的财政收支工作，对同级行政部门和下级政府的预算、计划、收支等工作实施的监督；又如人事部门就其主管的人事业务，对同级行政部门和下级人民政府行政编制、人事录用、人事法规执行情况等进行的监督。专门监督是指党政系统内部设立的专门监督机构，对管辖范围内的组织、部门及其工作人员的管理工作及行为所进行的监督，如纪检监察机关、审计机关和督查部门的监督。按笔者的理解，职能监督和专门监督的区别在于：职能监督以业务内容为核心，其直接目标指向是“事”，即对监督对象的业务工作进行评估和调整；专门监督以行政纪律为核心，其直接目标指向是“人”（包括由人构成的组织和机构），即对监督对象遵纪守法、廉政勤政的情况进行评估和调整。从客观上说，行政组织及其工作人员的管理活动，是“事”和“人”结合的结果。因此，脱离“人”对“事”进行职能监督或脱离“事”对“人”进行专门监督，都是没有意义的。问题的关键在于职能监督和专门监督怎样实现既有明确分工又有紧密衔接。正是因为未能正确处理这一关键问题，现实当中出现了职能监督与专门监督混淆的情况。如：纪检监察机关具体面对用人单位监督其人员招聘活动，履行了人事部门的职责；具体面对各单位监督检查遵守
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财经纪律的情况，履行了财政部门的职责；具体面对各行政单位监督检查抗灾救灾工作开展情况，履行了民政救灾部门的职责。这样的例子在现实中可谓相当普遍，而且已是习以为常。凡是“急难险重”的工作任务，纪检监察机关总是在第一时间出现在第一现场，直接面对“事”开展“人盯人”式的监督检查，有的地方甚至出现了纪检监察干部蹲守建设工地、督促项目建设进度的极端情况。
（二）专门监督与层级监督的混淆。党政机关层级监督是指在党政系统内，负有监督职能的上级机关监督下级机关是否依法行使职权的一种监督制度体系。基于党政机关层级制管理体制，党政机关之间的领导关系成为构建两大监督关系的基础，这两大监督关系为：一是上一级党委、政府对下一级党委、政府的监督；二是各级党委、政府对所属的职能部门的监督。层级监督的主体是党委、政府，而仅靠党委、政府领导班子成员无法完成具体的层级监督任务。目前在实践中实际履行层级监督职责的一般是党委、政府督查机构和政府法制机构。但现行体制下，政府法制机构经政府授权所实施的层级监督，一方面是“被动”，即“非经授权不监督”和“非经申请不复议”；另一方面是注重对抽象行政行为的监督，而在具体行政行为日常监督方面存在较大不足。督查机构的监督则往往只停留在工作项目的督办、催办上。因此，相关工作机构在层级监督方面的职责就不可避免地被转移
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到了其他部门，纪检监察机关则首当其冲承担了被转移的相关职责。
（三）内部监督行为与外部监督行为的混淆。纪检监察机关在党政系统内进行的党纪、政纪监督，属内部监督行为。行政职能部门依据法律法规规定对行政相对人实施的监督，属外部监督行为。显而易见，纪检监察机关不具备外部监督主体资格。但在过去的实践中，纪检监察机关监督职责被泛化，以至于代替外部监督主体履职，直接实施外部监督行为的情况并不鲜见。如：一些地方纪检监察机关直接参与对建筑企业以及招标投标代理、监理等中介组织开展监督活动，造成了履职越位错位。
监督越位错位问题的成因及危害
（一）成因分析。纪检监察机关在监督中的越位错位问题是长期以来逐渐累积形成的，有着多方面的复杂原因，但其深层原因大致有以下三个方面：
一是法律法规关于纪检监察机关监督职责的规定不明确。党内法规和国家法律法规赋予纪检监察机关的监督职责，字面上的表述过于笼统、宽泛和抽象，如《中华人民共和国行政监察法》赋予监察机关的监督职责，仅在第十八条第（一）项中有十分笼统的表述：“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”。按照字面上的理解，监察机关可以和应当负责监督行政机关
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的一切职能工作，可谓包罗万象。在这样不具体的规范之下，面对纷繁复杂的行政监督工作，很容易出现职责混淆的情况。基于这一问题，产生了诸多直接或间接引发越位错位的因素。其中最主要、而且最突出的是下达监督工作指令的不规范性。政策法律依据的不明确，会带来执行工作的不规范。在实践当中，由于缺乏明确的法律法规和政策依据，党委、政府及其领导成员下达监督指令、安排监督任务时存在相当大的自由度，而这种制度上的自由度导致了党政官员个人的主观随意性，甚至不可避免地附加了官员的个人好恶。在以往的实践中，地方纪检监察机关对于党委、政府部署的监督任务，无论是否越位错位，基本都只能“照单全收”。
二是纪律惩戒工作对于纪检监察机关的过度依赖。监督工作必须以惩戒为保障，忽视惩戒这一手，监督就会变得软弱无力，甚至毫无意义。而目前行政纪律惩戒工作，基本上是由监察机关包揽。《公务员法》未述及公务员处分权的赋予和归属问题；《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》分别就监察机关、任免机关给予行政机关公务员处分的程序和权限作出了规定，但未规定具体管辖问题。《行政机关公务员处分条例》第三十四条规定，对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关按照管理权限决定。这就意味着，对于公务员的纪律处分，既可由任免机关实施，也可由监察机关实施；但究竟什么情形由监察机关管辖、什么
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