中国农村土地征收：问题、原因及改革方向
王小刚
近年来，中国的三农问题又有了新的发展。原来农民反映非常突出的负担过重的问题，由于党中央的税费改革，取消农业税的政策而有所缓解。但是，另一个突出的问题又显现出来，就是地方政府在农地征用中所引发的剧烈矛盾和群体性事件呈现愈演愈烈的趋势。这些问题已经引起中央的高度重视，并成为中央出台十七届三中全会关于农村问题决议的重要社会背景。本文试就这一重大问题做一个简单的梳理。
一、中国农村土地征收制度的沿革
中国农地征用制度的变迁可以大致地划分为三个大的阶段：一是人民公社之前，农地私有时期；二是人民公社时期；三是改革开放时期。
1.农村土地私有制时期的征地政策。新中国成立后，我国最早提到“土地征用”的法规是1950年的《铁路留用土地办法》，其中第5条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。”1951年公布执行的《城市郊区土地改革条例》中规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，应予以公平合理的补偿。”1953年12月5日通过的《政务院关于国家建设征用土地办法》是新中国第一部比较完整的征地法规，该办法较为详细的规定了国家建设征地的原则、补偿标准、审批权限及征地程序等内容。1954年9月通过的《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”
2.人民公社时期的土地征收政策。1955年10月，中共中央召开七届六中全会，通过了《关于农业合作化问题的决议》。会后，农业合作化运动急速发展，仅3个月左右的时间就在全国基本实现了农业合作化。1958年8月，中共中央政治局北戴河扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。此后，全国迅速掀起了人民公社化运动的热潮。农业合作化和人民公社制度的推行使农民和土地的关系发生了重大变化，实际上剥夺了农民的土地所有权，农地由原来的私有变成公社集体所有。为了适应农业合作化土地集体所有的新情况，1958年1月，国务院公布施行了经修订的《国家建设征用土地办法》，该办法将征地补偿标准降低至土地年平均产值的2～4倍，并且上收了征地审批权限，这是新中国成立以来我国征用土地的第一次“刹车”。人民公社时期，此办法一直沿用。在10年“文革”期间，因为建设而征收农地的情况很少，征地工作基本处于停顿状态。
3.改革开放后的农地征用制度。“文革”结束后，中国进入了改革开放的历史新时期。在农村，土地家庭承包经营迅速推开，人民公社体制迅速瓦解，农民获得了对于土地的部分产权，迸发出空前的劳动积极性。面对新形势，1982年5月，国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》，该条例较为完备地制定了计划经济条件下“土地征用”的法律程序、审批权限、补偿安置、监督检查以及相应的各项配套规定等。1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》采纳了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定，并将其上升为法律，其中明确规定了“用途管制”和“耕地占补平衡”等制度，突出对耕地的保护，在土地征用制度方面做出了重大的调整。1998年9月对《土地管理法》进行了第一次修正，将“土地征用”补偿标准适当提高。2004年8月对《土地管理法》进行了第二次修正，将第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”着重区别了“征收”和“征用”的差异。在新
的历史时期，中国开始逐步摆脱过去“左”的做法，对公民私有财产权力的保护开始加强，征地补偿标准大为提高，征地权限逐步上划，强化用途管制，严格保护耕地。
二、当前中国农村土地征收中存在的突出问题
1.公共利益界定模糊，政府滥用征地权。《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。但是公共利益的内容国家并没有准确界定和及时调整，导致了征地权的滥用。当然，征地权的滥用也有体制上的原因，就是政府垄断了农地转为非农用地的一级市场，任何建设需要占用农地的话，建设单位都必须向政府申请动用征地权。在现实中，征地主体已经多元化，征地的目的早已不限于“公共利益”，而已经扩大到企业利益和个人利益，许多单位和个人都申请由国家动用征地权来满足其用地需求。在东部工业化程度较高的县市，工业用地占到全部建设用地的近30％，而用地主体以民营企业为主。房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地量的近20％。第三类用地是市政设施和基础设施用地，约占建设用地的50％，这部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背离了公共利益特征。因此有人建议，对于非公益性质占用农地的，可以允许用地单位与村集体直接交易，政府只需要登记备案即可。但是，这样一来，政府对于土地的用途管制便会形同虚设，会从根本上动摇现在的土地管理制度。
2.补偿标准过低，严重损害农民利益。国外征地的补偿一般都按最佳用途进行补偿，而我国的补偿却按土地原用途进行补偿。《土地管理法》规定：征用土地的补偿款为该耕地三年平均农业产量价值的6到10倍，最高标准不超过30倍。我们知道，一块土地用于农业，还是用于工商业，其价值的差距是巨大的。
仅仅按照农业用途的标准来补偿，本身就是一种严重的歧视。而被征用的农地，大多是城乡结合部的土地，其工商业用途的价值远远超过农业用途。在实际操作中，很多地方以县域内平均产值来确定年产值，又以最低倍数来确定补偿标准。这对农民来说，更是“雪上加霜”了。
土地征用补偿的标准过低，加上土地收益分配关系混乱，各级政府对补偿费用不同程度的截流，致使农民利益严重受损，尤其表现在重点建设项目上。如江西省重点建设项目320国道拓宽工程用地仅为每亩1500元；国家征用北京市朝阳区大屯乡2900多亩土地兴建亚运村，拆掉11个乡镇企业一共只补偿1820万元，平均每亩地0.6万元，而市区拆迁安置费高达约每亩40万元至60多万元，两者相差70至100倍。据经济发达的长江三角洲地区测算，农地征用价格为2.5万～3万元／亩，农地出让价格为14万～35万元／亩，农地市场价格为75万～150万元／亩。农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1／10，而农地出让价格又大概是农地市场价格的1／5。 中国国土资源部一项调查说，在浙江省上虞市，“2000年土地出让收入为2.19亿元，其中征地补偿费只有591万元，仅占卖地进账的2.7％。” 但是，即便这样少的补偿，还不能及时发放到农民手中。2005年，国家审计署在对高等级公路建设项目的审计中发现，在21个项目建设中，当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿，欠费共计16.39亿。
3.滥占耕地，危及国家粮食安全。由于征地补偿过少，也就是用地成本过低，造成了土地利用的低效率。因为任何单位和个人在取得征用的土地后，都会进行成本—收益的经济分析，如果土地征用补偿金额太低，用地成本过低，土地使用所带来的收益只要超过其所支付的投入成本就是经济的，其结果必然是土地的实际需求高于按合理征用价格形成的均衡需求，最终导致耕地的迅速流失。
在各地征用过程中，滥占耕地、土地抛荒闲置的现象非常突出，普遍存在着征而不用、多征少用的现象。2004年下半年以来进行的清理开发区工作表明，全国共有各类开发区6866个，规划面积达到3.86万平方公里，相当于我国台湾省的面积，圈占的耕地中有40％多处于闲置状态，这些开发区的土地绝大多数来自于农地的征用。在一些不具备投资条件或投资环境比较差的地区，出于政绩工程等原因考虑兴建的开发区，在建成后就长期处于闲置状态，有的甚至由于后续资金不足，建设尚未完成就已停工，导致大量耕地抛荒浪费。
土地资源的严重浪费将影响到我国的粮食安全。据调查，从1996年至2002年，中国耕地面积年均净减少1027万亩，2003年一年净减少3400万亩。2004年尽管国务院采取了严格保护耕地的措施，但耕地仍然减少了1000万亩。到2010年，我国至少要有18.24亿亩的耕地，才能保证粮食自给，而目前的耕地面积只有18.37亿亩，若按每年1000万亩的速度递减，2年内将突破粮食自给自足的警戒线。
三、产生这些问题的原因
1.农民集体土地所有权的残缺。我国农民集体土地所有权仅仅是名义上的，在实际操作中受到政府非常严格的限制，其产权内容被大大地弱化削减，处于一种残缺不全的状态。
首先是集体土地产权主体不明确。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法归农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村中两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”可见，集体土地产权的主体分别是：乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织、村民小组。但是在很多地方，究竟让