山东经济学院学士学位论文
中央人民政府政务院于1950年1月颁布的《全国税政实施要则》中统一规定了在全国开征的地方税税种，包括房产税、地产税、印花税、交易税（包括棉花交易税、土布交易税、粮食交易税、药材交易税和牲畜交易税）、屠宰税、遗产税、特种消费行为税和使用牌照税，其中遗产税暂不开证。其后又对印花税、屠宰税、城市房地产税（由房产税和地产税合并而来）和交易税等进行了调整。这一阶段对地方税制进行的多次调整，基本上适应我国当时的经济情况，满足了经济发展的需要。
2.文革开始到改革开放之前，这是地方税制简并、削弱阶段
由于受计划经济与高度集中的财政管理体制的束缚和错误思潮的影响，地方税制被简并和削弱。1973年将对国营企业和集体企业征收的城市房地产税、车船使用牌照税、盐税和屠宰税并入工商税征收；屠宰税、城市房地产税和车船使用牌照税只对不缴纳工商税的个人和外侨等征收；很多地方先后停征牲畜交易税。这一时期地方税体系包括的范围非常狭窄，且规模很小。
3.改革开放开始到1994年之前，这是地方税制的恢复、调整阶段
改革开放后，对地方税 制逐渐进行了恢复和加强。从1988年起，将个人所得税、个人收入调节税、房产税、集市交易税、城乡个体工商业户所得税、城市维护建设税、牲畜交易税、印花税、城镇土地使用税、筵席税、固定资产投资方向调节税和农业特产税等十三个税源较小和分散的税种，下放给地方管理，作为地方性税收和地方固定收入。可以说，这种对地方税税种的划分表明我国的地方税体系建设进入起步阶段。
4.从1994年开始至今，这是地方税制的发展阶段
1994年我国进一步深化经济体制改革，在全国范围内实行了分税制（包含分事、分税和分管三层含义）财政体制改革，明确了中央税、地方税和中央与地方共享税，扩大了地方税收入规模，我国地方税体系建设才真正进入发展阶段。我国地方税体系建立和发展的历程，体现了我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，也是我国财政管理体制从高度集权向适度分权转变的过程。
（三）我国地方税的现状
1.初步明确了地方政府的税收收益权范围，建立了地方的固定收人体系
按照国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年起，在划分中央与地方事权和支出范围的基础上，根据事权与财权相结合的原则，在中央与地方间划分了税种，使中央和地方分别拥有了自己的税收收人体系。其中，列人地方固定收人的税种包括:营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)，地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税等16种。列为中央与地方共享收人的税种包括:增值税、资源税、证券交易税等3种。其中，增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。
2.分设了国税、地税两套税务机构进行税收征管
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其中，国税局负责中央税和共享税的征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划人地方金库;地税局负责地方税的征收。据此，地方税的税收征管权基本下放到了地方一级。
3.统一了税收立法权
按国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，划分税种以后，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”。2001年4月28日全国人大常委会第二次修订通过的《中华人民共和国税收征收管理法》第3条明确规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”前述系列规定，使中国税收无论是中央税、共享税，还是地方税的立法权都高度集中于中央，集中于国家法律、国务院行政法规的层面，在地方政府税权方面，除民族自治地方依法享有一定的税收减、免权外，总体而言，地方在税收立法方面处于的无权状态。
上述分析表明，分税制实施至今，中国地方税体系取得了重大的进展，地方政府不仅拥有自己的固定收人，还拥有地方税收人的征管权，这说明中国的地方税权与计划经济时期相比取得了较大的进步。
三、目前我国地方税存在的主要问题
（一）我国地方税体系自身存在的问题
1.地方税划分标准不科学，税种归属混乱
（1）将企业所得税分为中央企业所得税和地方企业所得税，中央企业所得税划为中央固定收入，地方企业所得税划为地方固定收入，但又不包括地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税。
（2）将营业税划为地方固定收入，却又将铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的属于地方税的营业税划归中央收入。
（3）城市维护建设税也是划分为地方固定收入，但也不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的部分。
（4）个人所得税划分为地方固定收入，但对个人储蓄利息所征收的个人所得税又划为中央收入。在这种状况下，企业所得税、个人所得税、城市维护建设税类似于共享税，营业税也很难理解为完全意义上的营业税，显示出分税制的不规范。在实际操作中，存在着混合所有制企业收入归属难以明确，甚至发生混税、混库的现象，造成国税、地税之间征税范围、职责划分不清。而且，目前共享税过多，不利于清楚界定中央与地方利益，造成中央、地方税收分配关系的不稳定。
2.地方税缺乏主体税种，影响地方税收收入
在我国现行地方税体系中，虽然划归地方的税种不少，但主体税种不明确。从收入规模来看，营业税、所得税在多数地区占地方税收收入的比重较高，但对地方政府如此重要的税种却缺乏稳定性。如营业税，由于与增值税交叉，部分项目需作新的调整。而且这两个税种
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都不是地方税。营业税按行业划分，铁路部门、各银行总行、各保险公司及其他金融保险企业的营业税归中央所有，其余的营业税收入属于地方。企业所得税按隶属关系划分，中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方。同时，地方银行、外资银行及非银行金融企业所得税，铁路部门、各银行总行、各保险公司集中缴纳的企业所得税归中央。用这种非税收标准划分税收收入，不仅在理论上未能理顺，在实践中也带来诸多问题。另外，本应成为地方主体税种的财产税，收入规模却很小，没有发挥出应有的作用。
3.地方与中央分税不分权，造成事权、财权、管理权不统一
分税制的实质是按税实现“三分”，即分权、分税、分管。其中分权是基础，带有根本性。从我国分税制的运行情况看，存在分税不分权、事权与财权不相称、财权与管理权划分交叉重叠等问题。
（1）税收立法权高度集中，不利于地方税体系的完善
分税制的核心是分权，而分权的首要问题是划分税收立法权，以确保中央和地方两者享有一定的、相对独立的税收立法权，否则“分税制”就失去其真实内容。目前我国在税收立法工作中一直实行的是单一的立法体制，中央在统一税法、集中税权时忽视了授予地方适当立法权，地方税体系中几乎所有税种的税法、条例及实施细则都由中央制定和颁布，地方在解释、开征(停征)方面权利很少。目前地方税收立法权的“缺位”现象不符合我国分税制的取向，在客观上形成许多弊端，不利于地方因地制宜地调控配置区域性资源，削弱了地方政府开辟财源、组织收入和调节经济的能动性和积极性，有违于分税制的初衷，最终势必影响分税制改革的进一步完善。
（2）财权与事权不相称，地方税收入难以满足各项需要
事权与财权相统一是分税制划分财权的基本依据，也是构建地方税体系的前提和基础。改革开放以来，我国经济体制改革突飞猛进，而政治体制改革相对滞后，中央与地方的事权范围虽己初步划分，但尚未完全适应市场经济体制的要求，存在着交叉重叠和包揽过多的现象，政府职能划分不够清晰决定了中央与地方在财力划分上也是粗浅的。1994年分税制改革，财权调整以后，事权和支出范围没有相应界定和调整。目前地方政府负有广泛且重要配置职能，随着我国教育、养老、医疗、失业等社会福利制度的改革，地方政府必将承担起更多更重的支出职能，但作为地方财权主体的地方税，主体税种(如营业税)不能覆盖全部资源，其他地方小税种收入难以形成规模，与日益扩大的地方财政需要不相称。在这种情况下，地方政府为了平衡财政收支，发展各项事业，就不得不在税收以外寻求财源，扩大预算外收入和制度外收入规模，导致了财税管理体系混乱。
（3）财权与管理权不统一导致税收征管不到位、不规范
我国现行分税制存在财权划分不清晰，税种划分与收入归属不统一及税收征收管理范围不统一等问题，不符合分税制“分税、分管”的原则。主要表现为：第一、共享税太多；第二、划分标准乱，有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业经济类型和隶属关系划分的。这种交叉重叠的划分方法违背了分税制的规范要求，带来了税收管理权限的交叉重叠问题。
4.地方税制体系不科学，调节经济的力度不够
（1）地方税制“老化”，影响税收职能的发挥 城建税、土地使用税、房产税等大多数地方税收条例都是20世纪80年代中后期制订的，不少的税收条例甚至是20世纪50年代建国初期制订，如城市房地产税条例制订于1951年。这些地方税收条例与当前经济发展的现状己不相适应。
（2）间接税与直接税比重失衡
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1994年我国税制改革的基本框架，是以流转税和所得税为双主体税种，辅之以财产行为税和特别目的税的复合税制，直接税与间接税并重但从新税制实施情况看，间接税占绝对主导地位的局面仍然没有彻底改变，对经济和社会分配起调节作用的直接税体系仍处于从属地位，间接税与直接税的比重约为4:1，尚未达到间接税与直接税并重的目标，间接税比重过大缩小了其他税种的调控空间，不利于税收综合调节作用的发挥。
5.我国税制与经济全球化要求不相适应
加入世界贸易组织后，我国需要做的是与国际经济接轨，“接轨”就是遵循共同的“游戏规则”。众所周知，我国现行税制存在严重的“内外有别”问题，突出体现在地方税制上。比如，城建税、房产税(城市房地产税)、车船税(车船使用牌照税)都实行了内外有别的征收方式。内外两套差别较大的地方税制，不利于地方税制的统一，也不利于内外资企业公平税负和平等竞争。
（二）地方税收入规模和结构存在的问题
在讨论了我国当前地方税体系上存在问题后，下面再结合我国地方税收入规模和浙江省实际情况，可以发现地方税体系运行结果是，地方税对地方政府提供公共产品的保证度不够，地方税在增强地方财力作用在减弱。表现为:一是地方税收入规模偏小;二是地方税税种增收能力弱并对单行业的税收依赖过大。
1.地方税收入占GDP和税收总额的比重偏低
按照地方税收入规模的口径及其测量指标体系，先来看一组数据，见表2-1和表2-2。表2-1反映的是浙江省地税部门1994年至2004年地方收入规模各项指标，表2-2反映的是我国2001年至2004年地方税收入占税收总额和GDP比重两项地税收入规模指标。
浙江省1994-2004年地方税收入规模
单位：亿元 年份 地方税收入 40.36 55.10 71.19 83.21 99.02 114.00 137.04 171.36 税收总额 215.80 269.58 318.24 377.63 453.80 527.64 729.29 933.45 地方税占税收总额比重（%） 18.70 20.44 22.37 22.03 21.82 21.61 18.79 18.36 20.33 21.20 22.72 20.76 GDP 地方 税占 地方财GDP比政收入 重（%） 1.51 1.56 1.72 1.79 1.99 2.12 2.27 2.54 3.02 3.12 3.41 2.28 94.63 116.82 139.63 157.33 198.10 245.47 342.77 418.00 566.85 706.56 900.99 353.38 地方税 占财政地方财收入比政支出 重（%） 42.65 47.17 50.98 52.89 49.98 46.44 39.98 41.00 41.53 41.47 45.15 153.03 180.29 213.71 240.16 286.81 344.04 431.30 597.30 749.90 896.77 468.75 地方税占财政支出比重（%） 26.37 30.56 33.31 34.65 34.52 33.14 31.77 28.69 31.39 32.67 32.10 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 平均 2666.86 3524.79 4146.06 4638.24 4987.50 5364.89 6036.34 6748.15 7796.00 9395.00 11243.00 6049.71 235.43 1158.05 292.98 1382.00 383.72 1688.97 153.04 372.22 42.59 1062.94 36.10 注:1.税收总额不包括进口产品增值税、消费税和外贸企业出口退增值税、消费税。
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2.地方财政收入不包括中央补助。
3.资料来源:根据浙江省统计局编《2005浙江统计年鉴》、浙江省地方税务局编历年税务统计年鉴 和浙江省国家税务局编历年税务统计年鉴中的有关数据计算整理。
我国2001年——2004年地方税收占税收总额及GDP比重
单位：亿元 年份 2001 2002 2003 2004 平均 地方税 收入 2730.41 3342.41 3976.53 4944.83 —— 税收 总额 13512.30 15114.10 17672.34 22011.87 —— 地方税占税收总额比重（%） 20.21 22.11 22.50 22.46 21.82 GDP 95933.00 102398.00 116694.00 136515.00 —— 地方税占GDP比重（%） 2.85 3.26 3.41 3.62 3.29 注:l.为具可比性，全国地方税收入口径按表2-1计算填列。税收总额口径也同表2-1。
2.资料来源:国家税务总局各年的税务统计年鉴有关数据计算整理。
2.地方税收入占地方财政收入及支出的比重不高且下滑
这两个比重是通过考察地方税对于地方政府实现其职能的贡献度，来评价地方税收入规模的，由于在地方财政收入中，最主要的形式为地方税收入和中央政府的补助，因此这一比重也间接地体现了各国中央对地方的控制程度。从经济发达国家的地方财政收入构成上看，一般包括地方税收入、中央补助收入、地方政府有偿服务收入、债务收入等，以前两项为主，但各国的差异也较大。如美国州及州以下地方政府的地方税收入占本级财政收入的比重分别为70%和24%，在日本的都道府和市盯村两级财政收入结构中地方税比重分别达到了36%和38%。我国分税制实施以后，强化了中央对税收的控制，但没有改变原有的支出责任分配。表2-1中浙江省地方税收入占地方财政收入和支出的比重平均值分别是45.1%和32.1%，地方财政支出中，中央补助收入占25%左右，这表明我国地方政府对中央补助具有很强的依赖性。同样的如果剔除几个实质上的共享税收入，地方税收入占地方财政收入和支出的比重将更小，与其他国家比起来，也是不算高的。 我们还可以发现，地方税收入占地方财政收入及支出比重起伏比较大，总体上出现了下降，地方税占地方财政支出的比重同样也是如此。
3.地方税种增收能力弱
在税种结构方面，则主要表现由地方税务部门征收的各税种在增收能力上的变化，先看一下表2-3所列的浙江省1997年至2004年的地方税务部门组织各项税收收入比重及增幅表。
浙江省地税部门1997——2004年组织各项税收收入比重及增幅表 单位：亿元 年份 地税部门收入 1997 —— 营业税 个人所得税 企业所得税 城建税 其他地方税税种 比重% 增幅% 比重% 增幅% 比重% 增幅% 比重% 增幅% 比重% 增幅% 45.13 —— 10.17 —— 24.99 —— 10.60 —— 9.12 —— 1998 17.59 46.15 20.26 11.11 28.51 23.27 9.48 10.71 18.82 8.76 12.99 1999 18.16 45.02 15.26 12.30 30.83 23.76 20.68 10.70 18.07 8.22 10.82