2014中国行政事业单位内部控制执行情况
调查报告
【编者按】2014年已经过去，《行政事业单位内部控制基本规范》在我国行政事业单位全面实施已满一年，那么执行效果如何？存在哪些突出的问题？未来还可以进行哪些改进？北京国家会计学院审计与风险管理研究所张庆龙教授领衔的研究团队带着这些问题，设计并进行了全国大范围的问卷调查研究，调查期间历时一年，其成果已经集结并形成《2014中国行政事业单位内部控制执行情况调查报告》，以期为财政部落实党的十八届三中全会和四中全会的有关精神，进一步落实和推动内控规范的有效实施提供相关政策建议。现以连载形式刊登出来，以飨读者。
连载一：内控规范普及与单位层面内部控制执行情况调查
一、引言
党的十八大明确指出：要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。行政事业单位作为公共服务的提供者、社会事务的监管者、政府依法行政的主体，代表党和政府履行相关职能，在推动经济社会发展过程中起着至关重要的作用。能否建立廉洁高效、人民满意的服务型政府，关键在于行政事业单位能否有效的履行职能。这就要求从根本上解决与公共权力相伴而生的腐败问题，规范行政事业单位的内部管理，通过建设法治政府，提升政府依法行政的能力。
关于反腐败，党的十八大明确指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是我们党一贯坚持的鲜明政治立场，也是人民群众关注的重大政治问题。”十八届四中全会指出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”应该认识到，制度建设是从源头上防治腐败的重要途径，也是长效机制。从政府行政体制改革的权力运行监督来看，内部控制作为一种重要的制度安排，其本身就是将权力关进制度的笼子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一种落地机制。
关于内部控制建设，财政部部长楼继伟提出：建立和实施内部控制，是党的十八届四中全会提出的明确要求，是推进政府治理现代化的应有之义，也是财政部落实党风廉政建设主体责任、防控廉政风险的有效手段。行政事业单位内部控制建设应结合业务和流程，找出关键节点，识别和分析存在的风险，综合运用不相容岗位分离控制、授权控制、归口管理、流程控制、信息系统管理控制等方法进行有效防控。通过内部控制建设，有针对性的采取预防措施，将防范腐败的关口前移，建立起有效防范腐败风险的长效机制。
2012年11月29日，财政部正式发布《行政事业单位内部控制基本规范（试行）》（以下简称《内控规范》），规定自2014年1月1日起在全国行政事业单位范围内正式施行。该指引
为行政事业单位内部控制建设提供了一个内容全面、框架清晰、路径明确的方向。围绕国家治理现代化和依法治国，制定了一系列针对以权力制衡权力、反对贪污腐败、厉行节约反对浪费等最具有针对性的制度安排。其意义主要表现在：第一，通过内部控制建设，有利于推进依法行政，提高行政事业单位内部管理的制度化、规范化、流程化的水平；第二，通过内部控制建设中的流程梳理，有利于发现存在重大风险的关键环节和关键岗位，针对性地采取控制手段，将防腐反腐的关口前移；第三，通过内部控制建设，有利于对财政资金的分配使用、国有资产的监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门岗位实现分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，防止权力滥用。第四，通过内部控制建设，有利于建立常态化的监督制度，完善问责方式与问责程序。
制度的生命力在于执行，制度的权威性也在于执行。2014年即将过去，《内控规范》在我国行政事业单位全面实施已满一年，那么执行效果如何？存在哪些突出的问题？未来还可以进行哪些改进？北京国家会计学院审计与风险管理研究所带着这些问题，设计并进行了大范围的问卷调查研究，以期为财政部落实党的十八届三中全会和四中全会的有关精神，进一步落实和推动《内控规范》的有效实施提供相关政策建议。
二、调查问卷设计、发放与回收情况
本次调查以北京国家会计学院《行政事业类会计行业领军人才集中培训班》、《国管局高级会计人才后续教育培训班》、教授负责制特色项目《行政事业单位内部控制流程梳理、评价与审计操作实务高级研修班》的全体学员为受访对象。受访对象均为各级行政事业单位的财务部门负责人及财务骨干，对本单位的内部控制建设情况及经济运行情况有着深刻的了解和认知，受访对象所提供的数据信息真实、可靠，并且有效。问卷发放前后历时8个月（2014.4-2014.11），主要通过现场填写方式进行。本次调查共发出问卷755份，回收530份，回收率达到70.2%，其中有效问卷528份。
根据财政部发布的《内控规范》，行政事业单位的属性分为党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位等；如表1所示，受访对象所属单位性质为“党的机关”共有21人，占有效样本3.99%；“行政机关”共176人，占有效样本33.33%；“政协机关”共7人，占有效样本1.32%；“事业单位”共324人，占有效样本61.36%。此外，为了判断受访对象所属单位的规模，本问卷对受访对象所属单位是否有下属单位进行了调查，结果显示受访对象所属单位有248家有下属单位，占比46.97%。可见，无论是从被调查者单位性质还是从规模来看，本次调查结果对本研究主题而言具有较强典型性和代表性。
本次调查共包括三大部分43个问题，调查核心模块涉及以下几个问题：①行政事业单位对内部控制现行规范的认识及落实情况；②单位层面行政事业单位内部控制目标实现程度及内部控制建设情况；③具体业务层面行政事业单位内部控制目标实现程度及内部控制建设情况。
其中，针对单位层面及具体业务层面内部控制目标实现程度的调查，每个问题均采用李克特式五分量表方式进行设计，按照单位现实与问题描述的符合程度由5至1分分别予以赋值，得分越高表示该内部控制目标实现程度越好。针对内部控制措施实施情况的调查，问卷根据《内控规范》提出的不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开等控制方法和手段，罗列了若干内部控制措
施选项，受访对象所属单位设置有该内部控制措施的选“是”，未设置该措施的选“否”，以此调查行政事业单位内部控制措施的实际执行情况。
表1：被调查单位的性质
三、《内控规范》普及与落实情况
1.针对《内控规范》，行政事业单位人员仍缺乏了解
《内控规范》作为指导行政事业单位加强内部管理的重要规范性文件，其落地实施需要行政事业单位的全员参与，使得内控观念在各级行政事业单位内部形成共识。对《内控规范》的具体操作内容熟悉，是内部控制机制作用有效发挥的重要基础。那么，目前各级行政事业单位对《内控规范》的普及工作达到什么程度了呢？
2013年7月19日，财政部在北京国家会计学院组织召开了行政事业单位内部控制规范实施全国动员视频会议。要求财政部门应对内控规范的重点、要点进行广泛宣传、培训，做到“宣传无死角、培训无盲区”。虽然如此，但执行一年来，情况并不理想。统计结果表明（如图1所示），仅有6%的受访者认为非常了解《内控规范》，12%的受访对象表示自己完全不了解《内控规范》的内容，超过80%的受访者对于《内控规范》处于不太了解、基本了解、比较了解的状态。在进一步的访谈中，绝大多数的受访对象表示已经掌握《内控规范》等相关政策文件，但对具体行政事业单位内部控制的流程、方法和体系建设等内容还缺乏相关认知。
可见，当前《内控规范》的普及落实情况与实际工作需要有较大差距，尚未引起广大行政事业单位财务工作人员，尤其是单位负责人的重视。
图1：对行政事业单位内部控制规范了解调查情况
2.大部分单位对于《内控规范》持观望态度和未采取任何举措
《内控规范》及其配套的指南对行政事业单位的内部控制建设具有一定的指导性，并规定各级行政事业单位应当在2014年1月1日起全面实施。对此，问卷调查了受访对象对《内控规范》的落实情况。
调查结果表明（如图2所示），目前行政事业单位对《内控规范》的落实程度并不理想，大部分单位尚未将《内控规范》的要求落实到本单位的制度建设中，仅有10%的受访对象表示已经贯彻实施《内控规范》的要求，22%已采取措施落实，约有35%的受访对象表示持观望态度，正在为《内控规范》的全面落实进行相关准备工作，26%的受访对象对于2014年如何将《内控规范》落实到单位的内控建设中没有任何计划，甚至7%的被访者不了解任何情况。
图2：对行政事业单位内部控制规范落实调查情况
四、单位层面内部控制目标实现程度及建设情况
1.“防范舞弊”和“提高公共服务效率”目标的实现程度较差
内部控制目标是组织设置内部控制所要实现的目的或欲达到的效果。我国《内控规范》第四条将行政事业单位内部控制的目标界定为五个：合理保证单位经济活动合法合规；合理保证单位资产安全和使用有效；合理保证单位财务信息真实完整；有效防范舞弊和预防腐败；提高公共服务的效率和效果。
合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整是我国行政事业单位内部控制的基本建设目标，从问卷调查结果来看，这些目标随着我国《会计法》、《内部会计控制规范》、《预算法》、《行政事业单位会计准则》等一系列法律法规的制度建设落地实施，已经基本实现。以合法合规目标为例，约有77%（如图3所示）的受访对象认为本单位已经基本实现该目标。
我们认为，行政事业单位作为政府管理的实施部门，为社会公众提供服务，其应当承担提供优质高效公共服务的职能，因此，“提高公共服务效率效果”是我国行政事业单位内部控制的最高目标。行政事业单位应当更加注重公共服务的效率和效果目标的实现，另一方面，建立事先防治和事后惩治的反腐倡廉机制则是保证行政事业单位履行公共受托责任的重要手段，内部控制作为防范舞弊的三道防线之一，更应当关注防范舞弊和预防腐败，尤其是当前的政治与经济形势下，显得更为必要。
为什么我国发布的这套《内控规范》有利于防范舞弊，提高公共服务的效率呢？这与行政事业单位内部控制规范的内在要求直接相关。从内容来看，行政事业单位内部控制建设要求本单位在治理结构、机构和岗位设置、权责分配、业务流程等方面做到科学、合理，并符合内部牵制的基本要求，确保不同部门、岗位之间权责分明，相互制约，相互监督。从横向关系来讲，完成某个环节的工作须由来自彼此独立的两个部门或人员协调运作、相互监督、相互制约、相互证明；从纵向关系来讲，完成某项工作须经过互不隶属的两个或两个以上的岗位和环节，以使下级受上级监督，上级受下级牵制。同时，履行内部控制监督检查职责部门的独立性有利于减少存在凌驾于内部控制之上的特殊权力的可能性。从而依据分事行权、分岗设权、分级授权的原则，通过建立权责一致、有效制衡的组织架构体系，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约，将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制，融入流程中的每个环节，从制度上防范了腐败的发生。同时，内部控制体系以牵制作为手段增加监督环节，看起来似乎降低工作效率，但是，制度与流程建设却减少了各种扯皮、相互推诿的现象发生，提高了议事、决策机制的效率效果性。
图3：单位层面内部控制目标实现程度调查情况