找多元化的融资渠道，往往成为地方政府缓解融资瓶颈的必然选择。在市场化改革之前，地方政府的大部分建设和开发都是依赖财政进行，财政信用取消和商业银行迅速推进改革之后，地方政府不能再靠财政赤字和对和银行指令贷款的方式来满足其融资需求。而担保的信用增强功能恰恰弥补了财政信用的不足，在财政和银行之间搭起了一座桥梁。于是在各级地方政府的推动下，产生了省市的一大批担保机构。
在 2006-10-30 15:14:42 发表:
另外，1997年从中央开始，政府机关人员精简。不少地方通过成立了一批这样的担保机构，把一部分机关干部安排到担保行业这样一个具有快速成长空间的行业中。这也是中国的担保机构的数目在短短几年时间获得迅速增长的原因之一。
显然，中国的担保行业的快速发展有其特定的体制与经济背景，但是从总体上看，是在中国的经济体制转轨和市场经济逐步建立的进程中发展起来的。市场经济体制的逐步建立和完善，使得社会对信用的需求迅速增加是担保业发展的本质原因。
另外，随着市场经济的深入和中国的开放，与国际担保行业的交流逐渐增多，在学习国外成熟经验的过程中，中国担保公司也逐渐成熟和发展起来，这也是中国担保业发展的国际背景之一。 2、中国担保行业和监管框架的发展沿革
正是在以上背景的推动下，中国的担保业经历了从无到有，担保公司的数量和担保业务的种类从少到多，担保功能和作用由简单到复杂，担保的内涵从狭隘到丰富的发展过程。同时，对担保行业的监管也伴随着担保业的发展而变化。中国担保业及其监管框架十几年的发展过程大致可以分为三个阶段：
1） 1993-1997年：担保业的起步和探索
1993年11月中国第一家全国性专业信用担保机构——中国经济技术投资担保有限公司的诞生标志着中国担保业起步和探索的开始。1995年前后，国内一些地区开始陆续出现专门的信用担保机构。比较早的一种形式是在国家科委的支持推动下，深圳、西安等城市的科技部门或高新技术开发区建立的主要服务于高新技术成果转化的投资担保机构，以及主要为出资企业提供贷款担保服务的信用担保互助基金。此后陆续出现了一些由当地政府出资成立的主要为当地经济建设提供融资服务的担保机构
和由工商联等方面牵线设立的小企业互助担保机构。在以政策性担保为主要业务领域的同时，担保业也逐渐涉及到商业性担保业务。
这一阶段的监管主体是中国人民银行。对担保行业发展有重要影响的是1995年6月颁布，并于当年10月1日开始实施的《中华人民共和国担保法》。它以促进资金融通和商品流通、保障债权的实现以及促进经济发展为目标，对担保的范围、担保的方式、担保主客体权利义务等方面都做出了规范。
在这一阶段，担保业主要是服务于高新科技成果的转化，为企业提供贷款信用担保等。担保机构全部由中央或者地方政府设立，机构数量和业务品种都很少，从严格意义上来说还不能算是一个行业。但是在《担保法》的指导下，中国的担保市场和担保业逐步地、健康地发展起来。 2） 1998-2002年：以中小企业信用担保为契机，担保行业迅速增长
从1998年开始，江苏镇江、山东济南、安徽铜陵等地市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构的方式，帮助中小企业解决融资难特别是贷款难的问题，并开始试点。以此为契机，中国的担保行业迅速发展。同时在这一阶段，出现了不是由政府出资设立的商业性担保机构，担保机构的数量迅速增长。
从大致的发展轨迹看，中国的中小企业担保历经探索、规范、完善和依法推进等阶段： 1998年7月中国经济技术投资担保有限公司向国务院等有关部门提交了《关于深化投融资体制改革，建立信用担保体系的思考》，提出建立信用担保体系的议题。国务院有关领导对此高度重视，进而开展了专题会议，推进了中小企业信用担保体系的开启。因此，在同年10月，全国推动中小企业发展工作领导小组确定将解决中小企业“融资难、担保难”问题作为推动中小企业发展工作的突破口。同年12月，全国经贸工作会议决定着手组织开展全国中小企业信用担保体系建设试点，随后试点在镇江、济南、北京等地陆续展开，标志着中小企业担保探索的开始。
1999年4月，原国家经贸委在广泛调研的基础上，向国务院提交了“关于当前中小企业信用担保体系试点情况报告”，之后，相关部委陆续颁布了一系列法律和政策法规（见表1），使得中小企业信用担保体系建设有了初步的法律依据和政策指导支持，由试点探索进入了依法规范的新阶段。 表1：1999-2002年相关部委办颁布的法律、法规 时间 部门 法规
1999．6 原国家经贸委 《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》 1999．7 中共中央转发 《国家计划委员会关于当前经济形势和对策建议》 1999．9 中共中央 《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》
1999．11 中国人民银行 《关于加强和改善对中小企业金融服务的指导意见》 2000．7 原国家经贸委 《关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见》 2000．9 最高人民法院 《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》 2001．3 财政部 《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》 2001．4 原国家经贸委等 《加强中小企业信用管理工作意见》 2002．6 九届全国人大常委会 《中小企业促进法》
客观上讲，中小企业信用担保的发展促进了中国担保业的发展，大大增强了人们对担保这种工具的认识。但是这一阶段的担保业仍处在一个相对狭隘的发展阶段，担保的品种仍相对单一。很多人误认为中小企业担保是担保业的发展主体，甚至是担保业的全部，对担保业的功能和作用认识有一定的局限性。这一阶段的担保内涵，仍停留在“小担保”的地步，即以中小企业信用担保为主的几个品种上。 这一阶段的市场主体仍然是政府出资设立的担保公司，但是也有市场参与者看到了担保行业高速发展带来的机会。1999年12月，中国出现了第一家以商业性担保为主业的专业信用担保机构——深圳中科智担保投资有限公司。此后数年，从事商业性信用担保业务的专业担保机构在中国取得了巨大进展：数量增加到了数千家，担保业务领域也得到了极大的拓展。
这一阶段也是担保业监管发生重大转变的时期。1999年1月，根据中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《中央党政机关金融类企业脱钩的总体处理意见和具体实施方案》的精神，中国经济技术投资担保公司不再作为非银行金融机构管理，而转由中央大企业工委管理。以此为标志，中国的担保机构不再是接受人民银行有关部门监督管理的金融机构，从而大大降低了其后成立的大批担保机构的准入门槛。1999年1月下旬，国务院召开专题会议，听取财政部的汇报，研究建立信用担保体系所涉及到的问题。会议确定由财政部作为信用担保行业的主管部门，牵头起草行业管理办法。 但是对于担保机构的管理法规始终没有出台，无论是《担保法》还是2000年颁布的《司法解释》，都是规范担保行为而不是规范担保机构的法规。同时这一阶段也没有颁布有关担保行业的财务、会计制度，担保行业的准入制度亦未建立，担保机构仅仅按照一般企业标准进行工商注册登记。这些都从一定程度上影响了监管的有效开展。
3） 2003年以后：其他担保品种的开展和担保业发展的新格局
随着市场经济的发展，社会经济在其他方面对担保业的需求逐渐增大。同时随着担保业和国外同行交流的增多，中国担保行业自身也在不断学习和进步，引进了一些新的业务品种和业务技术，如工程担保、住房置业担保、个人信用担保、下岗职工小额担保等。由于中小企业贷款担保本身所具有的正外部效益决定了其利润空间有限的特点，因此上述新兴的担保业务就构成了维持担保行业生存乃至发展的重要部分。如工程担保和房地产担保主要发展阶段是2003年以后，当时是伴随着建设部发布
的《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》在规范中实现发展的。同时，随着20世纪90年个人消费市场的兴起，个人信用担保业务也逐渐兴起。这些担保业务在中国起步比较晚，大多随市场需求应运而生，但却构成了担保公司业务经营的重要一部分。这些新兴的业务和创新促进了中国担保业的新发展，也深刻改变着中国担保业的理念和发展格局。
在这一个阶段的担保行业状况主要体现为以下两个方面：一方面，由于政府资金的有限性和政策性担保体系资金补充机制和运作机制的不完善，使得原有从事政策性担保业务的部分担保机构缺少稳定的资金来源，迫使他们为了自身的生存发展而逐步涉及商业性担保业务领域、开发新的担保品种；另一方面，由于前期行政政策的大力支持和引导，加之担保行业自身进入门槛的降低，以及社会各界对行业本质的认识不足，使得担保机构数量超常规上升，无形中加剧了行业内部竞争，也客观地促使了担保公司的分化——全国性综合性的大型担保公司与区域性专业性的中小型担保公司并存。
与该阶段担保品种多样化、担保公司分化趋势显现的担保行业状况相对应，为了保证配套的政策法规满足行业发展的新需要，这一时期的监管主体也呈多元化趋势。例如，财政部凭借其出资人身份必然有权对其出资并承担风险的担保机构行使监管权力，发改委从扶持中小企业的角度也会出台相关规章以实现对中小企业信用担保业务的规范和政策支持，银监会、建设部等都对涉及自身监管领域的业务出台了相关规定。但是，从担保行业整体来看，仍然缺少统一的行业运作规范和明确的行业监管主体。这直接导致了担保机构在市场准入、日常业务、退出等方面缺乏统一有效的标准，不仅不利于金融风险的化解，实际上也使得优质担保公司与经营素质较差的担保公司并存，进而影响了行业自身信誉建立，担保行业发展出现瓶颈。
相比前两个阶段，这一阶段社会各界对担保的认识有了明显的提高，担保的内涵开始逐步拓展到“大担保”的格局；同时，行业发展瓶颈的出现也使得业界意识到有效监管对担保行业的正规化发展具有无可替代的作用，行业监管需求日益强烈。
通过对担保背景和发展沿革的分析，我们可以看出：担保的产生与发展与市场经济的发展紧密相关的。市场经济的发展对社会信用提出了要求，担保的业务范围、技术水平和管理机制也随之发展和提高。特别是近几年市场经济的飞速发展带动了担保业的发展，担保业的内涵经从“小担保”开始向“大担保”转变。把握这些趋势，对于我们制定监管框架和行业法规都有极为重要的意义。 （二）中国担保行业的形式、现状和作用
担保作为信用链条上的一个环节，是社会经济发展的必然产物。随着经济社会的发展，担保业逐渐体现了其涉及领域广泛化、业务品种多元化的特点。中国的担保业经过十几年的发展，其触角已经延伸到经济和社会生活的方方面面，在国民经济体系中发挥着重要的作用。
1、担保的形式
中国担保业务的形式是随着市场经济的发展而发展的，随着经济生活中对各种信用的需求增加，出现了不同形式的担保业务：早期的高新技术投资担保，以及随后兴起的中小企业信用担保，和现在众多的非融资性担保业务。
事实上，由于中国担保机构最初的兴起和发展大多源于扶持某些特定领域的政策性目的，并主要有财政出资建立，因此现阶段这类担保机构无论从规模上还是从数量上仍处于主导地位。从业务规模分布上来看，目前融资担保业务在业务总量中的占比还很大，而非融资性担保业务仍处于发展的起步阶段。但是，考虑到我国金融环境大变革的背景，以及政策性金融向开发性金融转变的舞台，在我国具有开发性金融特性的非融资性担保业务无论从规模上、还是从品种上而言，都有较广泛的发展空间，一个广义的“大担保”格局正在形成。 2、我国担保行业的现状
中国市场经济起步较晚，在尚不健全的金融体制和金融环境下，为满足因为市场交易主体在信息、利益、诚信及相关的权利义务不对称、市场交易不畅通所产生的巨大的信用担保需求，在政府推动和市场需求的共同推动下应运而生的，因此其在产品和市场格局、以及发展路径等方面和海外成熟的市场有所不同。经过十几年的发展，中国的担保业快速增长，成为一个充满活力的朝阳产业，具体体现为：
1） 担保机构发展迅速，性质和组织形式多样化。
从1993年10月全国信用担保机构试点起步至今，担保机构增加很快。2000年底为203家， 2001年底为582家，2002年底为848家，2003年6月底为966家，2004年10月为3717家，年均增长125%。从担保机构的性质来看，满足政策性目的体现政策导向的“非盈利性质”的担保机构、盈利性的商业性担保机构和互助性担保机构呈现并存的局面。
同时，由于财政资源的有限性以及行业起步阶段相应运作和补偿机制并不完善，出于弥补政策性资金不足的初衷，担保机构引入民间资本使得其资金呈现多元化发展趋势，政府出资和以政府出资资助、股份联合、企业自办、民营互助等形式并举，也有一些外资开始进入担保领域。2002年对担保机构的调查表明，政府出资在中国担保机构出资总额中的比例占70%，民间投资占30%，基本上是“政府为主，民间为辅”。但到2004年底，民间出资的比例已经占到总数的50%。呈现快速增长的趋势。与资金来源对应，担保机构的组织形式也日趋多样：担保基金、有限责任公司、会员制互助基金和事业法人等形式不断涌现。
从业务种类来看，既有全面经营各类担保业务的综合性担保机构，也有专门经营一类担保业务的专业性担保机构；从区域分布上看，既有全国性的担保机构，也有服务地方经济的区域性担保机构。