何现有监管主体都有其一定的优势和不足，具体见表7。 表7、现有各监管主体的优劣势比较 监管机构 优势 不足
财政部于2001年2月出台了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，对担保机构的组织结构、业务范围、评审制度、风险控制及监督管理等方面做出规定。曾经作为担保行业的监管者，《中小企业信用担保管理办法》草稿也规定各级财政部门对中小企业信用担保机构进行监管；对涉及国有出资的都有管辖权，预算相对充足。在财政部“中小企业融资担保机构风险管理暂行办法” 2001年3月26日 财金〔2001〕77号文件中第2条 “本办法所称中小企业融资担保机构是指政府出资（含政府与其他出资人共同出资）设立的以中小企业为服务对象的融资担保机构”中明确了财政部管理的对象是含有政府（财政）出资的担保机构。对其他资金来源的担保公司不受此文件约束。而目前越来越多的担保公司并非财政出资，财政部如何履行对非财政出资公司的监管，值得商榷。
银监会有从中央到地方完备的组织机构，有成熟的可供参照的国际监管体系；银行信贷和贷款担保都是信用放大业务，风险管理原则相同的；资本充足率监管，安全性、流动性、效益性要求对行业发展和规范有好处；人员素质较高，对风险管理有相对丰富的经验，培训成本较低。中国人民银行曾经作为担保机构的监管部门，后来国务院确定把其对担保机构的监管功能转移给经贸委。如果现在仍由中国人民银行承担对担保行业的监管责任，则需要在现有法律法规基础上进行相关法规的大规模补充、完善或变更。
目前，还没有明确的法律规范将担保机构定性为非银行金融机构。但是担保机构具有准金融性，如果由银监会承担对其监管责任，需要区别于对其他金融机构的监管。同时，由于银监会风险管理等方面存在优势，其在融资担保监管上将更为擅长，而对工程担保、履约担保等非融资担保业务的监管则需要一定时间的熟悉。
保监会 工程担保/履约担保和保险产品十分相似，合同担保在美国本属保监会监管范围；培训成本较低。需要在法规上补充完善新的监管内容；
机构、人员需要有较大规模的扩充；存在一定预算约束；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要长期的经验积累。
建设部颁布过《住房置业担保管理试行办法》、《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》、《工程担保合同示范文本》等规定，对工程、建筑、房地产相关的担保品种相对熟悉；可以在建筑市场推广工程担保制度主要关注与工程、建筑、房地产相关的担保业务品种；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要经验积累和深入研究。。 劳动部与中国人民银行等相关部门联合颁布过《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》；下岗失
业人员小额信贷担保属于再就业规划和政策的一环。主要关注下岗失业人员小额信贷担保业务；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要长期的经验积累。。
发改委根据《中华人民共和国行政许可法》，国务院于2004年6月29日颁布国务院第412号令，决定保留和设定500项行政许可，其中第12项就是由国家发展改革委员会来制定“跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批。”1257号文使发改委在法律上确立了作为监管者的地位；发改委中小企业司管理中小企业信用担保机构给这些机构带来了税收优惠和财政补贴两种利益。需要进一步获取监管资源；主要经验在于中小企业管理，对于这个领域之外的担保业务的监管经验有待积累；有预算约束。
对信用担保行业的监管如归口于发改委，那么是由中小企业司还是金融投资司管理，职能如何划分还有待明确。中小企业信用担保只是整个担保业中的一部分，如果归由中小企业司监管则需要将现存的相关法律法规予以大规模的修改、补充、完善，同时也需要将现有的监管框架予以大规模的调整，重新协调各监管主体之间的关系和监管领域。
通过比较可以看出，有些部门仅对与其密切相关的担保业务有监管经验，有些部门缺乏必要的监管资源，如果由现有的任何一个部门单独负责整个担保行业的监管职能，所要承担的监管成本将远远高于所获得的监管收益。如果某一部门试图独揽重任，不仅将会造成自身的超负荷、低效率运作局面，而且还将恶化行业监管状况，影响行业的稳定健康发展。
现阶段中国担保行业规模较小，在金融体系中的影响还未达到如银行、保险、证券、信托这类行业的水准，如果成立类似银监会、证监会一类的专门的监管机构，将担保行业视为一个与银行业、保险业、证券业以及信托业同等高度的行业进行监管，也并一定不可以，但是可能需要较长的时间和成本。此外，考虑到担保业务涉及多个行业，跨越多个部门，其本身性质就决定不能由任何一个单独的机构来承担对整个担保行业的监管职能。上述列举的各监管主体大多仅能在与其有密切联系的担保业务领域执行有效监管，因此，如果由其中的某一个来行使行业监管职能，必然存在所制定的相关政策法规缺少针对性、可操性的可能——如放大倍数限制过严，风险管理制度不切合实际，会计制度不合理等——从而造成不必要的效率损失。
而在业务监管领域采用多元化分类监管，其优点在于可充分利用各机构的专业化优势。不同的监管主体进行明确细致地分工，各个部门分别监管某一种担保业务，充分发挥在不同担保业务相关行业中的优势，可以大大提高监管效率，监管也更加具有针对性。但是，考虑到某些创新业务和传统业务分类比较模糊，同时存在多部门监管容易引起监管真空或监管重复，存在“监管套利”机会，所以必须在明确界定监管主体各自监管职能的基础上，协调统一，构建一个更为完善的监管框架。这也是多元
化的监管架构所面临的最大挑战。
（二）构建中国担保行业监管体系的总思路：“统一规则、分类监管、行业自律、市场约束” 专业性担保机构作为社会信用链条中的一环，担负着信用增级、信用评级、信用放大的功能。这种功能的实现是基于其所拥有的风险识别、风险管理、风险控制等多方面专业能力。从这个角度讲，专业性担保机构，尤其是以商业性担保业务为主的专业性担保机构实际上也是一种专业的风险管理中介机构。基于这种原因，鼓励专业性担保机构审慎行为的监管体制具有一定的合理性。按照已被普遍接受的原则（Goodhart et al，1998），以鼓励审慎行为为目标的监管体制需要以下3个要求：（1）对机构设立权的审慎控制；（2）处理专业性机构问题和管理危机的有效机制；（3）存在可以发挥巨大补充作用的市场纪律——源于有效的信息披露机制。
其中，前两点主要涉及专业性担保机构的准入、退出等行政监管防线领域，需要以一定的法律框架构建为前提。而最后一点则涉及如何建立激励和市场纪律以形成有效的市场约束机制这一监管防线，涉及到构建坚实微观基础、设计有效激励机制以发挥各方力量在市场纪律中所扮演的重要角色。为了实现上述监管框架构建目标，我们可以遵从“统一规则、分类监管、行业自律、市场约束”这一思路。具体而言，“统一规则、分类监管”体现了行政监管防线这一要求，确保在统一立法、明确行业监管主体的基础上，构建核心管制（regulation）及监督（supervision）的行政框架，进而划清多个相关行业政府机构对相应担保业务领域的监管界限，有效避免监管真空和监管重复；“行业自律”体现行业内部自发的监督约束力量，是对行政监管防线的有效补充；“市场约束”这一防线的引入，则保证了拟构建监管框架中激励机制的多元性，有利于夯实行业微观基础，促使担保机构、其他市场参与者和监管者作为一个整体来共同维护行业稳定、提高各部门运行效率。 1、“统一规则”：行业主管的确立以及行业法规的制定
目前担保行业监管的空白是缺乏针对担保机构的监管主体。行业监管主体是指根据相关法律规定对整个行业及机构进行监管的政府部门，它关心的不仅仅是行业中某种业务的发展，更多的是整个行业的健康成长。从国外经验来看，国际上通常建立一类准政府机构作为监管机构，直接监管对应的专业担保机构。比如美国的Ginnie Mae是国会依据1968年《住宅和城市开发法案》在住宅和城市开发部下设立的一个协会，除了在一级市场上对低收入人群提供低息抵押贷款担保，还在二级市场上专门为FHA、VA贷款资产证券化提供担保服务的，所以Ginnie Mae直接接受住宅与城市开发部（HUD）行政管理。中国某些担保业务，拥有明确的监管部门，但是整个担保行业的监管主体一直存在缺失的现象，没有任何法律明确认可的政府部门对整个行业以及所有的专业担保机构进行监管。在1995年颁布实施的《中华人民共和国担保法》中，并没有专门为担保机构的设立、审批、业务运作、与其他金融机构合作方式、市场准入和退出机制等进行详细明确的规定，这是造成担保行业混乱现状和参差
不齐局面的主要原因。所以解决当务之急是选择或者建立一个合适的政府部门，行使行业监管主体的职能。合格的行业监管主体必须满足以下几个条件：
1) 拥有足够的行政权力和财政资源，监管行为受法律保护； 2) 独立运作，不受其他因素及被监管机构的影响； 3) 权力执行过程可靠、透明；
4) 拥有、培训足够的高级专业监管人员；
5) 妥当收集、处理行业相关信息，充分了解行业情况，对行业监管具有一定经验。
管的有法可依，即制定行业“统一规则”。而这样的规则适用于所有的专业性担保机构，无论全国性的担保机构还是地方性的担保机构，无论财政出资还是民间资本，无论从事政策性业务还是商业性的业务。法规主要包括以下几个方面：
1) 明确担保机构的定义和性质，给予担保业准确法律定位；
2) 对专业性担保机构的设立和组织机构进行详细规定，主要包括专业性担保机构设立的程序、条件、审批机构、最低注册资本、组织形式、组织机构、分支机构和高级管理人员的任职条件等； 3) 进行担保业务的基本规则，主要包括专业担保机构进行担保业务的原则、审批制度、代偿办法、风险管理原则和方法等；
4) 对专业性担保机构日常经营和业务的范围进行规定，规范担保机构经营行为，保障担保机构的稳健运行，其中包括：财务要求，即保持代偿能力和资本充足率的要求，风险准备提取要求，资本形式要求，投资范围要求及财务报表及披露要求；公司治理要求，即股东会、董事会及监事会等组织上的要求，管理及内部控制要求，风险管理要求，股东关系等等；市场运作要求，包括担保业务受理过程中的相关要求，作为机构投资者的要求，以及向市场和投资者信息披露的要求等；
5) 对政策性担保业务性质和范围进行明确界定，给予政策性担保业务法律定位，承认其良好的社会效应，对进行政策性担保业务的机构应该给予财政支持，并对财政支持的持续性以及支持方式给予详细规定；
6) 对专业担保机构接受监督管理给予明确规定，各监管主体的职责给予清晰的划分，专业担保机构接受各监管部门和国家审计机关其监督和检查制度；
7) 对专业担保机构的退出进行详细的规定，形成优胜劣汰的良好竞争机制，其中包括退出条件、审批机关，以及专业担保机构分立、合并、破产的程序、及破产后的清算等内容。 2、“分类监管”：业务主管的确立以及业务规章的制定
中国专业性担保机构从事的业务横跨多个行业，鉴于行业的这种特征，应该采取功能性监管原则，将担保业务按照种类进行严格界定和划分，再由不同监管主体负责监管开展相应业务的担保机构，这
样的监管主体即为业务主管。比如，中小企业信用担保归口发改委中小企业司管理，小额信用担保归口劳动部管理，工程履约类担保归口建设部管理，金融产品担保归口证监会管理。这样细致的分工，就如同信托公司中信托业务的监管，监管信托业务的法律有《信托法》，但是不同的信托业务，例如基金、年金、信托公司、证券公司集合理财，分别由不同监管部门负责，功能界定清晰，互不重叠。对于创新业务，专业性担保机构必须满足相关行业政府部门出台的管理办法，才能从事创新业务。比如保本基金，专业担保机构如要从事该项创新业务，必须满足证监会《保本证券投资基金运作指导意见》中的具体规定，即实收资本不低于20亿元；净资产不低于50亿元；成立并运作满三年以上，具备法人资格的企业；最近三年连续盈利；已担保的保本基金资产规模不超过其净资产总额的两倍；最近三年未受过重大处罚。
业务主管的监管职责主要包括两个层面，即法规层面和行政监管层面。首先，业务主管就相关业务出台管理办法，对参与该业务的担保机构的条件、参与办法、等方面进行详细规定。比如，中国人民银行协同劳动部等有关部门出台《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》对小额信用担保业务进行规定，建设部出台《住房置业担保管理试行办法》对住房置业担保进行规定。其次，根据担保业务的风险敞口分别制定风险管理办法，规定资本金最低要求、风险保证金的计提办法、资金放大倍数等。最后，业务主管根据相关管理办法对申请该业务的专业担保机构进行业务审批，对业务运作过程进行监督与监察，控制每项业务的风险。
同时，由于政策性担保业务的目的是为了实现政府制定的特性政策目标，业务主管在对担保业务进行监管时，必须充分考虑其特殊性。
首先，应该制定相关法律法规，界定哪些业务属于政策性担保业务，以及申请这些担保业务所必须具备的条件。比如中小企业贷款担保业务，中小企业必须向中小企业署出具有关证明文件，证明申请者已经很难从其他渠道获得融资。
其次，政策性担保往往服务于风险较大，代偿率较高的担保申请人，所以监管应该侧重于防止政府对担保机构行政干预，利用职权进行关联担保，影响担保公司自主经营的积极性，使其丧失了独立性和存在的价值，使得最终担保公司成为了地方财政的附属工具。建立处罚机制，对于相关责任人所承担的责任，以及违规操作的惩处必须在法律中进行明确规定。一旦发现担保公司违规操作，监管部门要对其处以经济惩罚，实行业务警告、整顿或取消高管人员任职资格，直至退出担保行业。 再者，政策性担保业务并不以利润最大化为经营目的，因此对资金来源于财政资金担保机构的政策性担保业务，监管角度就应该偏重于财政资金的运作效率考核以及风险控制。对于非政府出资建立的担保机构进行政策性担保，鉴于政策性担保的正外部性，在将政策性担保业务同商业性担保业务分别核算的前提下，监管部门也应该对其所经营的政策性担保业务进行补偿。