然而，现在政策性担保业务政府扶持力度不够，尚未形成一种相对稳定的、政策性的担保资金补偿机制。政府往往只是注入最初的启动资金。可以说，对于政策性担保机构的后续支持相对薄弱，具体而言：虽然2003年7月财政部颁发了财金[2003]88号《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，文件明确规定：“政府出资的中小企业信用担保机构发生的代偿损失，在年末担保责任余额5%以内、担保机构提取的风险准备金不足以弥补的，主管财政部门审核后可给予一定补偿，有条件的地区可适当提高补偿比率。”但在实际中，由于财政资金的有限性以及地方政府对政策性担保机构作用认识并不深入，使得真正贯彻落实这一政策的政府部门相对较少。
具体的财政补偿方式可以采取多种形式。例如原国家经贸委对纳入中小企业信用担保体系的担保机构的担保收入给予减免3年营业税，那么对符合条件的中小企业信用担保机构政府应该继续给予税收减免等政策支持。对担保机构提取的风险准备金免税，即允许在税前提取风险准备金。政府还可以每年从财政预算中划拨一定的资金作为基础，并从科技发展基金、技改贷款贴息中划出一定金额用于高科技行业的风险补偿。此外，也可以建立统一的财政补偿机制，比如深圳市政府每年对中小企业融资担保依据担保发生额提供1%-2%的财政补偿。或者担保机构可按每年担保费和利息收入的一定比率提取一部分作为补充，形成风险补偿基金，用于弥补担保机构的风险损失。许多地方政府已经进行了积极探索，如长沙市财政从2003年起连续五年每年安排1000万元，设立长沙市中小企业信用担保基金，用于对担保机构的补贴或直接委托给专业担保机构运营；从2003年起，湖南省财政也每年拿出2000万元，设立专门账户，建立中小企业信用担保风险补偿基金。从这个角度来看，财政部不宜按照担保业务分类进行直接监管，但是鉴于其监管财政资金的运作的职责，可以对进行国有资产成本和收益的效绩考核，并对政策性担保予以支持。
3、“行业自律”：行业协会的组建以及行业惯例的推广
在任何国家，由政府主导的行政性监管都无法解决市场的全部问题。更重要的是，在担保业多头监管的架构下，任何一家管理机构独立监管都可能存在问题，所以行业协会的补充协调作用就显得十分重要。行业协会是市场经济条件下介于政府和企业之间的行业性自律组织，是业内机构自愿组成的民间非营利性机构，是政府与企业之间的桥梁和纽带，具有服务、咨询、沟通、监督、自律、协调等多项职能。行业协会在向市场参与者提供服务时，很自然地附着担保活动的各层面，这使得自律监管具有全面监管、专业监管、深度监管、柔性监管和预防性监管的功能属性。行业协会的建立，表明着行业意识的苏醒和培育，是行业步入健康发展阶段的重要标志之一。具体而言，担保行业协会的监管职责主要有以下几点：
1) 协助监管机构进行政策制定，维护行业形象，反映行业呼声，从整个行业发展的角度推动政
府相关政策的不断完善和改进。
2) 制定行业自律规范办法。担保行业目前面临的重大问题之一是缺少行业规范，担保企业在经营过程中缺少必要的业务操作规范。设立行业协会后，行业协会通过对行业整体的调查了解，制定并推行公认行业业务操作标准，逐步形成合理健康的行业管理，以促进担保行业规范化发展。 3) 加强担保机构信息披露。担保行业协会将建有行业内部的数据库，记录所有担保机构的历史业务信息，监督和检查担保企业的信息披露情况，提高担保企业的透明度；
4) 推动担保机构的评级。担保行业协会成立后，可以通过担保行业协会与信用评级机构合作，共同推动担保机构的评级。行业协会制定行业标准以及担保企业业务规范，为评级机构进行评级提供依据，并且为评级机构提供正确的评级提供信息。 4、“市场约束”：微观基础的培育以及激励机制的形成
考察现阶段的金融监管理论，当前一个被广为接受的观点是：监管框架应当建立在激励相容的基础上，行业机构、市场参与者和监管者应当作为一个整体，共同维护行业体系稳定，提高各部门的运行效率。从这个角度看，为了确保担保行业监管（regulation）框架有效性、稳定性的发挥，进而形成一整套合理有效的行业监管体制，市场约束必不可少。事实上，最新的《巴塞尔银行监管委员会的提议》所遵循的思路也印证了有效市场约束在行业监管中所起到的不可替代的作用：“监管者应该通过鼓励良好的公司治理结构和提高市场透明度及监管水平的方法来鼓励和追求市场约束”。其中，良好的公司治理结构属于微观基础范畴，是建立运行有效监管框架的必要基础；提高市场透明度有利于减轻信息不对称，使得市场各方参与者获得足够的信息进而做出理智决策，选择管理良好的机构，为优质企业提供适当的金融激励，形成多元化的激励机制，有效降低行政监管成本。具体而言： 微观基础的培育为监管体系的建立提供必要基础，是市场约束发挥其作用的必备因素。从理论上来看，监管体系的构建属于制度层次的安排，其设计必然脱离不了微观基础的影响：合理健康的微观运作模式，是保证行业运行效率的根本，也是实现有效监管的核心。此外，健康的微观基础有利于实现市场的适度竞争，通过提高市场透明度来确保市场约束的发挥。
信息披露可以通过促进各种激励机制的形成来增强市场约束。市场约束包括了市场对担保机构及所有与其有关各方的约束。这些市场并不仅仅包括证券市场、银行市场和担保业务产品市场，而且包括人力资源市场和公司控制的市场。但是，为了建立各项激励机制进而实现市场约束的有效，信息披露及必要的行业竞争必不可少。在信息披露方面，投资者、监管者和市场需要根据信息对专业担保机构的活动进行评估，从而掌握担保机构经营管理、资信水平等状况。因此，在竞争存在的情况下，信息披露可以极大地增强市场约束。 （三）中国担保行业监管框架
监管框架是描绘各监管主体监管职能分工的结构框架，即形象描述各监管主体以一个怎样的结构进行监管。本部分所讨论的监管框架，主要针对行政性监管框架而言，包括行业主管、业务主管及行业协会三类主要监管主体以及地方政府，构成了中国担保行业的多层次的监管框架。具体到中国的现实情况，这种监管框架又可以分为中央层次的监管框架和地方层次的监管框架。 1、中央层次监管框架
从全国角度来看，三类主要监管主体，即行业主管、业务主管和行业协会形成了中央层次的监管。首先，行业主管监管整个担保行业，负责规划整个担保行业的发展，从担保行业整体的角度出发，起草和制定专业担保机构的指导方针和法律规定，确定担保机构的法律地位，规范担保机构的经营活动，维护金融市场稳定。其次，由业务主管充分利用自身行业优势，制定相关业务的管理办法，对每一种担保业务进行资格审批和分类监管。最后，由担保行业协会制定行业自律规范办法，帮助建立信息披露制度和信用评级制度，对行业进行自律性监管。并对行业监管主体和业务监管主体之间的监管进行协调。
图2、中国担保行业监管架构图 2、地方层次监管框架
中国担保机构众多，截至2004年底，有3000多家担保机构遍布全国各地。其中省级担保机构只有200家，地市级担保机构却有901家，县级担保机构更是达992家。这些担保机构，很大一部分是地方政府为了政策性的目的出资设立的。地方政府作为出资人，自然有监管要求。 图3、担保机构行政层级分布
地方政府对担保机构的监管职能主要有两点：一是对地方政策性担保项目资金运用的效率进行监管。为了保证此方财政出资的政策性项目资金的有效使用，各地方财政对承担政策性业务的担保机构开展定期的监督和审查，根据项目的运营情况对担保机构进行考评，并将情况向行业协会通报，加强行业的信息披露。二是地方政府对于财政出资或者参股设立的担保机构履行出资人监管。地方政府是这些担保公司的股东，有动力对其出资资产的保值增值进行监管，股东的监管要比监管机构的监管更加严格。但是为了防止地方政府为了自身的利益对担保机构进行行政干预，行业主管部门、业务主管部门和行业协会等监管主体要对机构和业务进行监管。下面是地方层次监管的示意图： 图4、地方层次监管(图略)
在 2006-10-30 15:27:59 发表:
五、有效担保业监管框架所需的协调机制构建及制度环境完善 摘要
监管体系要达到有效率的监管效果，除了要需要明晰的监管框架外，还需要建立各监管主体之间的协调机制以提高监管有效性，完善法律、信用环境、信息披露机制、税收等制度环境予以保证市场约束功能的发挥。因此，本部分从法律、信用体系、会计审计标准及税收待遇四个方面入手对构建有效行业监管模式所需的相应制度要求进行了研究。 （一）中国担保行业监管协调机制的构建
有效的监管除了需要明晰的监管框架外，还必须加强各个监管层次之间的协调。要实现这个目标，首先必须明确划分各部门的监管职责，避免政府部门监管重复，确保不同性质不同层次的监管主体履行不同的职责。同时，需要加强各部门内外的协调力度，强化合理监管。合理的金融监管协调机制是指在牵头机构、各监管机构之间建立的支持、配合和沟通协调机制。其主要体现在：一是行业监管主体和业务监管主体之间的协调与配合：行业监管部门在制定行业政策、规划行业发展时要充分考虑业务监管部门的意见，业务监管部门在制订业务监管细则时也要遵循行业“统一规则”；二是监管机构之间针对业务交叉领域的协调与合作；三是政府监管部门与行业协会的协调与交流。 1、“统一规则”与“分类监管”之间的协调
“统一规则”和“分类监管”是担保行业监管的两个不同层面。“统一规则”指的是由行业主管部门负责规划整个担保行业的发展，其监管职责是从担保行业的整体出发来制定指导方针和法律规定，起草《担保机构管理条例》，确定担保机构的法律地位，规范担保机构的经营活动，维护金融市场稳定。而“分类监管”指的是根据担保业务的种类，由相关的业务主管部门从各自行业、业务的角度考虑，充分利用各自在行业内的专业化优势，针对不同的业务性质采取不同的监管原则，对担保机构进行功能性监管，并在坚持大方针的前提下制定各自监管范围内的具体监管细则，比如最低资本金的规模、会计准则、资本金补偿机制、风险准备金的提取办法、放大倍数限制和违规处理办法等等。
从法律层面来看，“统一规则”与“分类监管”所制定的法规的性质属于两个不同层面。“统一政策”部门制定的法规为行业基本法规。中国之前制定的《担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的是为了保护债权人的利益，但对担保机构却未做任何规定，导致对担保机构的监管无法可依。因此行业主管部门有必要起草制定《担保机构管理条例》，确定担保机构的法律地位，规范担保机构的经营活动，维护整个担保体系稳定运行。而“分类监管”的政府部门，则是在各自监管范围内制定各种具体监管细则，属于行业规范，效力较低。各种细则必须遵守行业基本法规，
不得超过其范围或发生冲突。
从制度层面来看，“统一规则”与“分类监管”也属于监管过程中的两个不同层面。“统一规则”属于整个行业战略层面的监管，关注的是整个行业的发展和整个系统所聚集的风险。“分类监管”属于实际业务操作层面的监管，关注的是行业行为规范和具体运作机制。
要落实好这种战略层面和操作层面的协调，首先必须在将监管的两个不同层次在法律上落实。将制定的“统一政策”作为行业基本法规，具有最高效力，适用于所有种类的专业担保机构。“分类监管”的政府部门，在各自监管范围内制定各种具体监管细则的时候，必须严格坚持“统一规则”这一大方针，不得与其冲突。业务监管部门在出台有关政策时，应征求行业主管部门的同意。“统一规则”的监管主体必须在充分了解基层部门监管信息的基础上，才能制定出符合实际情况的指导方针和行业规划。因此，“统一规则”与“分类监管”的统一首先是建立在两个层面法规相互协调的基础之上。同时，必须从制度上赋予牵头机构相对较高的执行能力。负责“统一规则”的监管机构，在担保行业监管中监管量级层次高于负责“分类监管”的部门，属于牵头机构的性质。由于监管主体行政级别不同，当监管职能界限划分不明确的时候，需要由牵头机构作为最后仲裁，对界限进行明确的划分。 2、各监管部门之间的协调机制
就业务本身属性来看，担保不同于金融业、制造业等一般行业，它属于功能性服务。从功能上讲，担保既有财务杠杆的功能作用，也有信用强化的功能作用。所以许多不同行业都具有对担保业务的强烈需求，于是就造成了担保涉及多个行业和监管部门的状况。多个部门同时进行操作层次的同级监管，必然需要建立一个部门间的协调机制。同时，一些起步较早、规模较大担保机构不断进行业务创新，涉及不同领域的担保业务，逐渐走上综合化的经营道路。在这种情况下，一个担保机构必将会同时面对几个监管主体，这样难免会出现重复采集、成本增加、效率降低的情况，并且监管者与被监管者间容易产生争议。例如某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业务类别间转移资金的方法，转移风险，人为地抬高或降低盈利，进行“监管套利”，达到逃税、内部交易等目的。
担保业务的边界随着金融创新，也在不断拓展和延伸之中，不同监管主体如何划分职能必须经过部门间的协调。如果没有建立相应的部门间的协调机制使不同部门能够有效商榷，必然会造成某些业务出现监管重复，某些业务出现监管真空，加大监管难度。
建立金融监管部门协调机制是国际金融监管的一个发展趋势，各地已作了有益探索。例如，意大利政府正在中央银行、股票和资本市场监管委员会、国家垄断局等相互独立的金融监管机构之间建立“常设协调委员会”以最大限度保护投资者的利益，克服目前监管分散的缺陷；法国则新成立了金融市场监督机构（AMF)，主要任务是保护储蓄和投资者，向投资者提供信息以确保股市的良好运作，并