政府管理中的双重领导研究
——兼论当代中国的条块关系
对其他国家治理模式成功之处，我们应当从国情出发予以合理借鉴。但同时也必须注意到，一个国家选择什么样的政府治理模式，主要取决于该国的历史、文化、国情、民情、政情等诸多因素。中国政府的治理模式过去是、现在是、将来也必定是一种与其他国家不同的模式。
一、双重领导：中国政府管理中的一个特色
地方政府的职能部门执行本级政府的决策，接受本级政府的领导，是自然和正常的，任何国家都是如此。中国的特殊性在于，地方职能部门除了要接受地方政府的领导外，还受上级对口部门的业务指导或领导。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。
在中国，大多数中央部委都有自上而下的条条系统，一直延续到县，甚至乡镇。上级职能部门主要通过以下几个途径影响下级职能部门的运作。第一，下级职能部门对于其业务范围内发生
的重大事务必须及时报告上级职能部门。第二，中央部委通过行政规章、通知、意见、实施办法、公告等各种方式指导下级职能部门的业务工作。相应地，上级条条可以纠正下级条条在施政行为中的不当之处。比如，就县民政局而言，民政部是其业务最高主管部门，省民政厅是第二层次的业务主管部门，地级市民政局是第三层次，三个层次业务主管部门的指示、规定、命令和条例都要执行。第三，下级职能部门经常就工作中遇到的问题向中央部委请示，请求给予指导和帮助。
上述状况形成了一个矩阵结构。在矩阵结构中，有两条权力线：一条是来自上级职能部门的垂直权力线，另一条是来自于同级块块的水平权力线。这种制度安排的意义在于，中央除了对地方政府进行人事任免等直接领导和控制外，还通过各级各类条条这只长长的手臂对地方政府及整个社会进行调控和制约，把中央政府的权威与影响付诸实施。
二、引发条块矛盾和影响行政效率：双重领导的不足之处 （一）影响行政效率的提升
管理统一是政府管理中的基本原则。一个下级最好只对一个上级负责，多头领导、命令不一是提高行政效率的大忌。一个坏主人也比两个好主人为好。在两个或两个以上的上级对地方职能部门实施管理的情况下，不容易分清领导责任，往往是有利的事情都来争，不利的事情都不管和相互推诿。虽然一直在强调条块结合，双重领导，但到底怎样结合、如何领导？除了少数原则性
和程序性的规定外，基本上没有明确的规定。
双重领导现象，容易使地方政府及其职能部门处于矛盾的境地。当地方政府与上级条条发出的决定、指示或命令不一致时，容易使地方职能部门及其负责人无所适从。最终无论其服从哪一方，都会得罪另一方，从而处于被指责和批评的状况。这种制度安排有利于控制下级，但不利于执行，也很容易产生条块矛盾，使横向和纵向的领导关系发生冲突。一般情况下，在上级条条和本级政府的指示不一致时，地方职能部门一般在不得罪上级职能部门的前提下听从和服从于本级政府。至于如何在这种矛盾中寻求平衡，则取决于地方政府职能部门负责人的政治艺术。精于此道的职能部门负责人可以在这种矛盾中为自己赢得尽可能大的运作空间和各种资源。当地方政府的指示不利于他们自身的利益时，这时可以打着上级职能部门的招牌，在一定程度上加以抵制。而当上级职能部门的指示不符合其利益或很难实施时，就可以以地方政府为后盾，消极应付，迫使上级条条不断让步。
（二）引发条块矛盾
中央部委和省级政府行政级别相同，不能直接向省级政府下命令和指示。但是，可以通过对地方政府中相应厅局的领导或业务指导，影响地方政府的决策和运作。正如毛泽东所说：现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。立了一个部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中
央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。为了增强管理的权威，使自己的决策更加强有力地得到施行，中央部委常常采用多个部委联合发文或联合督查某些业务的方式，去影响地方政府。
在当代中国政治形态下，一定程度和范围的双重领导是必须的。然而，上级条条的决策，如果不能做到通盘考虑、因地制宜，不考虑地方政府的实际情况，而只从本部门的角度一刀切，只会激化条块矛盾。上级条条埋怨地方政府不执行自己的决策，影响了其管理的权威，而地方政府则抱怨上级职能部门的决策不符合自己的情况。尽管中央部委和上级条条可以对下级块块施加强大的压力，但这样的决策很难被真正执行。地方政府经常授意职能部门根据自己的利益或偏好对中央部委的决策作选择性执行，即对自己有利的部分就贯彻执行，不利的内容就有意曲解乃至舍弃，致使中央部委的决策和政令无法完整地落在实处。
（三）容易造成全局性的政府间关系紧张
由于各个职能部门都有对下级相应条条的业务指导权，因此，当上级职能部门之间所发出的计划、指示、命令由于缺乏协调而相互冲突时，容易使政府间关系出现紧张，产生矛盾。尤其是中央政府各部委之间的冲突所产生的矛盾，影响范围并不局限于其自身，而是全国性的。这种冲突，将会一直延伸到基层政府，而且在解决中无法可依，造成地方政府过程的混乱。
三、维持政治统治结构的平衡：双重领导政府管理模式的基
本政治功能
任何组织或模式的存在都需要一个前提，即它发挥着别的组织无法替代的功能。一旦组织的功能可以由别的功能来承担，或者说政治发展使组织原先承担的功能显得不那么重要了，组织的生命力也就削减了。双重领导的政府管理模式历经多次冲击和调整而没有根本性的变动，基本的解释只能是这个模式承担着不可或缺的功能。正是这些功能的存在弥补了现存的一些结构性缺陷，维持了政治统治结构的平衡。
（一）监督与制约
权力需要监督与制约，但形式无一定之规。只有适合本国情况的权力监督与制约形式才有生命力。双重领导的政府管理模式就是颇具中国特色的权力监督和制约机制。
1.条条约束块块
在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。处理好政府间关系，是政府自我管理的重要内容。从理论上说，地方政府官员作为中央政府的代理人，应该忠实履行中央政府赋予的职责。但在复杂的政府组织结构中，各部门或多或少都有一种离心倾向，都力图寻求更多的独立性。任何机构如果没有外力约束，都有一种自我扩张的倾向和内在冲动。可以说，有时候对政权的真正威胁不是来自于社会，而是来自于政权的组成部分特别是地方势力。因此，历代中央政府对地方政府的离心倾向都保持高度警惕，注意通过