依存和不可分性；发展是生存权的必然要求，生存权的设立解决了适者生存、 不适者也生存的问题，生存权可以确定生存的最低标准，但却并不反对社会弱 者为适应社会发展的更高追求。生存权中包含发展权的内容，首先是社会发展 的需要，其次也是人权中必须承认人的先天差别的需要。生存权中只确定生存 的最低标准，本身就蕴涵了对人的发展权的肯定。国家作为实现发展权的义务 主要承担者，必须通过社会安排（政策、制度、法律等）保证社会弱势群体平等地
享受发展成果。与生存权等其它基本人权相比，发展权与众不同的重要特征就 在于其权利义务主体呈现出了特有的复杂性。国内个体主体发展权的实现直接 依赖于国家义务主体所提供的国内法律保障和物质保障，但置身于国内保障系 统之内的发展权又必须以国家和民族发展权的实现为基础才能获得生命的源 泉。“当然，迄今为止，主权国家在发展权保障方面普遍承担的国际法义务仍然 是十分有限的，还需要依赖国内立法、行政措施和社会道义力量共同构成发展权的保障体系来推进发展权的实现。”4 （三）行政法的服务理念、服务精神
我国现行宪法规定，国家一切权力属于人民，行政权的产生、行使是为广 大人民群众所服务的；我国现行《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关 和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民 的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是以根本法的形式确认 了服务的精神。从宪法的这一规定，我们可以看出服务不仅仅包含了行政机构 的服务意识而且还包含着如何方便人民群众参与国家的行政管理。强调行政法 的服务精神不仅可以使政府更主动地关注民生，改善民生，还可以有效杜绝行 政过程中的各种腐败现象，遏制官僚主义作风。行政法倡导的服务精神是在与 管理论相对的情况下产生的。在管理观念的指导下，《收容遣送办法》强调的是 行政机关的主导地位，对城市生活无着的流浪乞讨人员采取的措施是予以强制 性的收容、管教、遣返回乡。其体现的行政关系具有单方面性，主体间不像民 事法律关系那样平等，而是具有强烈的隶属和服从色彩。然而，在服务精神的 指导下，行政主体考虑的是如何为人民服务，克服官僚主义作风，接受人民群 众的监督。“《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》将“收容遣送” 改为“救助”，且在办法中明确规定了公安机关及其它行政机关发现流浪乞讨人 员应当告知其向救助站求助：救助站应当劝导受助人员返回住所地或者所在单 位，不得限制受助人员离开救助站等，这本身体现的就是行政职能部门角色的 转化，从管理者的立场转变为向城市生活无着的流浪乞讨人员提供服务的救助
者立场，说明政府正在意识到自身的行为应当与社会的发展和经济规律相适应， 正努力转变成为一个服务政府、责任政府。”5
三、我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的发展状况 （一）我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的变迁
新中国成立以来，我国政府对于城市流浪乞讨人员的救助管理措施经历了 建国初期的收容改造；上世纪八十年代初的强制遣送；到目前实施的救助管理， 制度的变迁为我们了解救助制度提供了线索。
建国初期收容改造的主要对象是城市和乡村的贫民；妓女、社会无业游民， 4【美1亠3.M.米尔恩：《人的权利与人的多样性一人权哲学》，夏勇、张志明译，中国大百合全书出版社1995 年版。
5周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2005年版，第310页。
国民党残余势力，主要包括流散军人警察；也有职业乞丐和流亡地主等。处理 方针是，一方面收容，一方面组织劳动，使乞丐劳动生产，或学习技艺，达到 改造教育、自谋生路的目的。
20世纪50年代中期，中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死 就基本上依靠集体经济力量来给予保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、 残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保 医、保葬（保教）”。在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到 全民所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障是随着就业而生效的，职工、 干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。综上所述，在城 市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人 口，漏在网的外面的或者挂在网的边上的人是极少数。这就使得这一时期流浪 乞讨人员大为减少，国家相关的立法也随之减少。
“20世纪60年代，国家遭遇三年自然灾害，为了限制大量灾民进城，1961 年11月11日，中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定 在大中城市设立“收容遣送站”，以民政部门为主，负责将盲目流入城市的人员 收容起来，遣送回原籍，这实际上既是收容遣送制度的发端。”h
到了“文革″时期，由于国家法制建设的全面倒退，使得这一时期关于流 浪乞讨人员管理与救助措施方面的立法很少，直到20世纪80年代初，这种状 况才有所改变。
随着改革开放的不断深入，尤其是依法治国被确定为我国的治国方略，流 浪乞讨人员的管理和救助措施也经历了由“收容遣送″到“救助管理”的制度
性转变。
从20世纪80年代开始改革开放，随着农村经济体制改革的展开，农村人 口向城市流动的问题开始突出，流浪乞讨人员增多，为了维护改革开放的稳定 局面，保障城市的公共秩序，国务院于1982年发布了《城市流浪乞讨人员收容 遣送办法》。
“20世纪90年代以来“三农问题”突出，同时城市改革也在推进，社会 结构有所松动，大规模的流动人口给城市的公共秩序带来了冲击，为了克服治 安管理人员数量和能力不足的困境，1991年5月国务院Ep发《关于收容遣送1： 作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无”人员 纳入收容遣送之列。”7
6工晓玫：《解读≤城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法冫》，《社会福利》2003年第7期，第20页。.
7秦前红、宦吉娥：《从收容遣送到社会救助的法理学分析》，《武汉大学学报》2005年第1期，第47页。
收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正当性，影响了国家法制的统一性和 严肃性。2000年出台的《中华人民共和国立法法》第9条明确规定：“全国人民 代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其 中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺 和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”同时该法第八条明 确规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法 律。”据此，“收容遣送制度己经失去法律依据，因为它属于剥夺和限制公民人 身自由的强制措施，而依据的仅仅是国务院制定的行政法规，却没有任何法律 对此作出规定”。s
随着公民权利意识的觉醒，执政党执政方式的转变与成熟，社会物质和经 济文明的发展，人权保障越来越成为国家所重视的价值追求，在这种社会背景 下，以少数法学精英的倡导为契机，实现了制度的转变。2003年8月1日《城 市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式生效，新的社会救济制度取代 原收容遣送制度。
（二）我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的渊源
城市流浪乞讨人员社会救助是行政机关基于法定的职权和职责对特定对象 实施的救助行为，其中“法定”之“法”也即社会救助制度的法律渊源，主要 包括宪法、法律、行政法规、地方性法规部门规章以及其他规范性法律文件。 1、宪法
1954年宪法第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失 劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群 众卫生事业，并且逐步扩大这些设施以保证劳动者享受这种权利。”这是我国第 一次以明文宪法规定公民生存权与国家相关法定职责。1982年宪法第45条规定： “中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社 会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社 会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优 待军人家属。国家和社会安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和 教育。”2004年宪法修正案又明确规定“国家尊重和保障人权”、“国家建立健全 同经济发展水平相适应的社会保障体系”。这些新的条文与内容反映了时代的要 求与民众的呼声，是我国经济发展与社会进步的必备条件之一，尤其作为宪法 8王思斌：《从管制到救助：流浪乞讨人员救助制度分析》，《中国党政干部论坛》2003年第7期，第7-8页。
条款对我国的人权与法治事业具有里程碑意义。回顾以往的具体相关规定，也 可看出我国在此取得的长足进步。 2、法律
宪法的原则规定必须依赖法律、法规的制定和实施。随着社会经济体制改 革的深入，国家相继出台了相关法律、法规和部门规章保障公民受救助的权利， 这样形成了全方位、多层次的保障体系。社会救助很多内容是通过法律形式规 定的，如：1990年颁布、2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》，1991 年颁布、2006年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》，1992年颁布、2005 年修正的《中华人民共和国妇女权益保障法》，1996年通过的《中华人民共和国 老年人权益保障法》，2007年通过的《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人 民共和国律师法》等。 3、行政法规、部门规章
国务院和各部委发布的大量的行政法规、政府规章及其他规范性文件构成 了目前我国社会救助法律体系中的主要部分。1999年9月国务院颁布的《城市 居民最低生活保障条例》，标志着我国现阶段社会救助制度正式确立。此后，国 务院及其有关部门相继出台了关于城市最低生活保障、自然灾害救济、农村五 保生活供养、农村特困户救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助，以及城乡 医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助内容的行政法规和规章。如2003年 6月国务院通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《法律援助 条例》、2006年通过的《农村五保供养工作条例》、2008年通过的《中华人民共
和国劳动合同法实施条例》，以及2003年民政部发布的《城市生活无着的流浪 乞讨人员救助管理办法实施细则》等等。 4、地方性法规
由于社会救助在不同地区之间存在救助标准的区别，而地方根据自身不同 特点，通过依据宪法、法律、法规制定的地方性法规和地方政府规章的方式， 积极推动本地区域内社会救助制度的健全和发展。例如“湖南省政府下发《关 于进一步加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》，要求湖南省 各级救助管理站将在城区各车站码头、繁华路段等重要场所设置救助引导牌。 有条件的县市，要成立流动救助服务队，开通流动救助服务车，设立统一标识 的社区全天候救助点，及时引导和救助流浪乞讨人员”◇“郑州市政府下发《关 于开展救助管理工作进社区的通知》，要求各区、街道办事处、社区要组建救助 9赵文明：《湖南重要场所设引导牌全天候救助流浪乞讨人员》，《法制日报》2007年2月5日。
管理服务队伍，在每个社区至少要建立一个救助服务亭，方便流浪乞讨人员的 求助，这意味着社会救助体系将由市一级向区、街道、社区逐层延伸，并最终 形成多层次的救助网络”1″；“山东省政府2004年6月下发通知，要求各级部门
加强对城市流浪乞讨人员的关爱性救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为基 本原则的新型社会救助制度，并从救助对象、救助程度和内容方面推出了一系 列“关爱措施”。主要内容有：因被盗抢等造成食宿困难者列入救助范围；对无 力支付交通费的受助人员提供乘车凭证；受助人员患病采取先记账后结算的办 法就诊；救助站内男女、老幼、健康人和残疾人分开居住，等等”；“苏州市民 政局、公安局、城管局联合发布《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助 管理的通告》，禁止乞丐在繁华街区乞讨，不听劝阻者将被施行治安处罚”。各 地相继推出的针对流浪乞讨人员管理的新举措，对完善我国救助管理制度极具 参考价值。
（三）我国城市流浪乞讨人员社会救助主要法律制度比较和考察
从《收容遣送办法》到《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》， 立法理念和制度发生了深刻变革，是我国政府在对待城市生活无着的流浪乞讨 人员问题上态度由强制管理到人性化服务的回归，这是我国在社会救助工作机 制上的一次重大完善。从强制收容到自愿接受救助，流浪乞讨人员的地位发生 了变化；从监管到服务，政府救助机构的角色也发生了质的变化。这些改变， 充分体现了政府对公民的关怀，体现了政府尊重公民权利、相互平等、敢于负