性的职业”。乞讨原本是人们在极端贫困下所选择的谋生手段之一，但随着社会 的发展，乞讨自身属性发生了变化。如今，乞讨逐渐演变成一种职业，已经成 为相当一部分并不处于生存危机的人赖以生活甚至发家致富的主要生活方式。 2003年8月伴随着《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。 原来的“强制性的收容遣送”改为“自愿性质的临时性社会救助措施”。救助办 法规定，救助站的救助对象是“城市生活无着的流浪乞讨人员″。民政部制定的
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第2条对“城市生活 无着流浪乞讨人员”作了明确界定：（I）自身无力解决食宿；（2）无亲友投靠；（3）
不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；（4）正在城市流浪乞讨度日。即具
有这四项条件者，属于救助对象。目前的问题是，即使是符合被救助条件的职 ″路学仁：《救助站的困境宕出路》，《社会科学》2004年第2期，第10页。 业乞丐也不会自动到救助站寻求救助。“据调查，在数量庞大的流浪乞讨人员中， 80%以上的是职业乞丐，即以乞讨为职业，以此安身立命，并借此发家致富的人 员。他们中绝大多数的行乞目的并非为了生存，而是生活，甚至要比周围那些 依靠辛勤劳动生活的人过得更好。在实行“来去自由”的救助制度背景下，职 业乞丐往往不会选择救助”。12
“城市生活无着的流浪乞讨人员是社会的一类特殊的弱势群体，政府基于 公共服务职能和社会福利目的对这类群体给予特殊关注和人文关怀，为保证其 生存权而为他们提供“免费的午餐”，然而这种“免费的午餐”只有提供给那些 真正需要的人才能发挥资源功用，否则，不但会使国家财政资金悄然流失，而 且会造成社会道德危机。”13因为政府不仅承担着社会救助制度的经济成本，同 时又要面临社会救助的道德风险。 职业乞丐的危害有：
第一，削弱社会大众的同情心及对弱势群体的关注与救助。遍及全国各地 的乞讨现象使社会大众熟视无睹，漠然视之。由于对乞讨者身份、经历、贫穷 的真实性真假难辨，导致部分社会大众拒绝捐助乞讨者，这种漠然久而久之变 成了冷酷无情，同情心受到削弱，对弱势群体的关注与救助变得薄弱。而且这 种被削弱的同情心影响到青少年，尤其是儿童，使得少年儿童的同情心逐渐丧 失，新一代同情心的削弱将对未来的社会产生重大影响。
第二，隐藏犯罪、诱发不安定因素进而影响社会稳定。乞丐群体中有不少
是借乞讨之名行违法犯罪之实。有的乞丐利用大众同情心编造虚假身份和经历 骗取钱财；有的丐头靠行乞发家致富，尤以利用少年儿童和残疾人乞讨的居多。 第三，助长了好逸恶劳的惰性风气和不顾廉耻的丑恶行径。“丐业的发达， 丐帮的历久不衰，是社会病态的一种表现，作为流民的一种职业流向，其对民 族道德的腐蚀作用极大″。乞丐受利益驱动，为了获取钱财，不择手段，不顾廉
耻，采用阻挡、尾随、谩骂、下跪、磕头等方法纠缠行人，完全丧失了人格尊 严，无论是对成年人还是对少年儿童，都产生了极其恶劣的影响，无助于弘扬 和培育民族精神。
第四，引发其他社会问题。一是公共卫生问题。假如某种传染疾病肆虐， 流动的乞讨人群一旦感染，给社会带来的危害将难以估量。二是新的文盲问题。 “乞丐群体是一个庞大的低素质群体，而乞丐向低龄化发展又将大批处于学龄 12深 13刘“
。微：《中国流浪乞讨救助制度研究》，社会科学文献出版社2007年版，第106页。
1铮：◇良乞讨人员管理制度探析》，《山西高等学校社会科学学报》2005年第4期，第102-105页。
期的少纠」童变成新的文盲”。14三是家庭伦理问题。目前，父子、母女、祖孙 —起乞讨的越来越多，他们穿行于闹市区，唆使“童丐”对行人纠缠求取钱财， I朔『老人积7L重充当需钱树，这种家族化乞讨巛发的冢庭伦理阿题应弓〔起重视。
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信息、虚报地址等不诚实手段骗取救助以解决温饱问题或谋取不义之财的不良 （y〗IⅣ◇b。
“城市生活无着的流浪乞讨人员”，这个有权接受救助的群体，在每一个城
市都有相当的数量。两年来，救助管理办法使上百万需要救助的人员得到了应 有的救助，在实现社会公平和稳定方面，它的作用毋庸赘述。然而，当我们试 着走近这个特殊的群体时却发现原本应该由他们享受和行使的社会福利与受救 助权利，却被另外一群人所占有。这些人巧妙的利用救助站提供的方便，越来
越频繁地出现在或大或小的救助站中，这就是往往被忽视却危害极大的一种社 会现象——“跑站。”
跑站的主要危害表现在以下几个方面：
第一，它造成了国家财政资金和社会救助资源的浪费。根据我国“救助管 理办法”的规定，救助资金主要来源于中央财政。国家每年投入大量的资金用 于全国九百多个救助站的日常开支和救助经费。作为财政的管理和使用人，政 府一方面要对社会弱势群体负责，保证城市生活无着落的流浪乞讨人员的基本 生存；另一方面，也要对全体纳税人负责，保证社会救助资金花的明白、用的 充分。“而现实中一批批的“职业跑站者”频繁“光临″各个救助站，侵占和蚕 食了本应属于真正流浪乞讨人员的社会救助资源，给国家财政造成了巨大的浪 费和损失”。ls
第二，它助长了社会不良风气。社会救助是为保障社会成员最基本的生存 权，进而促进社会平衡、和谐发展而创设的制度，其本身具有很强的针对性和 目的性。不属于社会救助制度覆盖的受助对象，职能部门不能擅自扩大救助范 围，否则，不仅浪费社会救助资金，而且还可能带来社会信任与道德危机，助 长社会不良风气。因为，“政府不仅承担着社会救助制度的经济成本，同时更是 面临着社会救助的道德风险”。16
第三，“职业跑站者”投机取巧、公然蔑视和玩弄法律规则的行为，所造成 14李欢、李小鲁：《乞讨低龄化现象探析》，《湖南民族职业学院学报》2007年第3期，第29-31页。
D陈燕：《从源头上控制流浪乞讨现象》，《中国民政》2006年第8期，第46页。 1h徐芳：《我国社会乞讨现象的调查与思考》，《湖南师范大学学报》2004年第5 的对公民法律信仰的不良影响，还可能是其中最坏且最具隐蔽性的不良社会后 果。
2、救助对象甄别难
在《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》中规定救助对象是“城 市生活无着的流浪乞讨人员”，《救助管理实施细则》第2条又规定：“城市生活 无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最 低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨 行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。”这些规定太过抽象，不便 执行。先不要说这些人不愿意向救助站求助，就算进了救助站，要弄清楚其是 否享受城市最低生活保障或农村五保供养，没有一段时间，也难以弄清楚。目 前，救助站救助的对象大多是财物被盗、被抢、被骗、上访上诉、务工不着、
探亲不遇后生活出现困难的人群，这些对象在《城市生活无着落的流浪乞讨人 员救助管理办法》及其实施细则中都没有明确规定。而另一方面，真正的流浪 乞讨人员大都不愿意进救助站，而这些在繁华街道流浪乞讨的职业乞丐往往是 由派出所和城管办“护送”来的，这种“护送”是否有一定强制性?在现实生 活中，真正最需要救助的人，也就是流浪未成年人、精神病人和危重病人，对 他们的救助应该是有关部门的一种主动行为。“但如果把这个界定的权力交给执 法者，其权力不受严格监督和制约，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理 办法》及其实施细则界定的救助对象就不可能实施。再说，职业乞丐不可能“生 活无着”，更不会“自愿接受救助管理”，而诸如有智力障碍或精神障碍的残疾 人和离家出走的流浪儿童，这些无行为能力的人却不懂得“自愿”。《城市生活 无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》将救助对象定位为“城市生活无着的流 浪乞讨人员”，并将其视为救助管理部门实施救助管理的先决条件，再加上“自 愿”原则，作为受助者接受救助的前提条件。这两点使得救助管理制度之下的 救助管理工作处于“该救助的得不到救助，不该救助的却得到了救助”的尴尬 局面。”D救助管理制度未能细化救助对象，妄想对呈现多元特征的不同类型流 浪乞讨人员采取同一种救助方法，想用一种药方包治百病是不可能的，这般脱 离实际，值得反思。
3、权责不明导致部门协调监督难
在救助管理流浪乞讨人员过程中，有的部门未尽到自己应尽的职责：其一 是护送单位随意扩大救助范围现象时有发生。有些区县公安部门仍沿用收容遣 乍云斌：《救助站无人可救问题思辨》，《社会福利》2000年第4期，第51-52页。 送时期的做法，把一些有轻微违法行为的人员、自杀自残人员、上访人员，甚 至是无人照料的危重病人也送到救助管理站，他们甚至以“先接收，后甄别” 为理由，迫使区县救助管理站接收不该接收的对象。其二是缺乏交接手续。当 前有些区县公安、城管、市容监察部门护送智障、危重或精神病人和其他救助 人员到救助管理站时无任何工作情况记录，有的甚至不负责任地将其丢弃在救 助站外，不履行任何交接手续，大大地增加了救助管理站甄别和处置受助人员 的难度。《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第4条规定：“县级 以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、 监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相 关工作。”这样未能对各职能部门的职责作出明确规定，因此导致管理缺位，给 各职能部门互相推卸救助责任留下了巨大空间和借口。
中国的法律制度其实最大的问题不是制定问题，而主要是执行和监督执行
问题，尤其是监督问题。社会救助法律制度安排方面同样存在这样的问题。一 项法律制度的执行和落实关键还是要看究竟有多大的执行决心和意志，是否愿 意真正地监督其执行和贯彻。假如相关人员都是克尽职守、兢兢业业、遵规守 矩的人，那么从法律的制定到实施肯定可以较好地发挥出制度的相应功能来。 社会救助法律制度实施中所存在的重亲厚友、挪用克扣救济款、强制塔售、符 合条件的领取不到而不符合条件的却占夺救助利益等现象屡禁不止，打折扣执 行社会救助法律制度等现象层出不穷，是与相应监督机制的缺失密切相关的。 制度中的监督条款本身也大都流于形式，并没有形成一种经常性的、全面的监 督安排，从而导致制度的执行不力，并且还不能及时纠正其中出现的问题。权 力失去监督就会导致腐致，制度失去监督就会形同虚设，甚至还会造成新的社 会不公出现。监督机制的健全才会有效提高制度运作的绩效，最大程度地发挥 和挖掘制度的设计功能。我们习惯上认为有了具体的法律规范文本就是实现了 法治，实际上法治的根本内涵则在对法律的信仰以及对法律制度实实在在的执 行，需要一套完备的监督机制来保证法律制度的切实贯彻。监督机制的缺失导 致制度激励以及制度不利用等问题没有人去关注加以认真解决，以真正实现制 度规范的最大功能。这些针对社会救助法律制度缺陷原因的分析，展示的是相 关具体制度不能完全发挥作用的深层次性背景。这些因素直接影响甚至是决定 了社会救助法律制度绩效的正常发挥。“人制定了制度，同时制度也决定了人的 选择空间，二者的影响与制约是双向互动的″。ls
〗孟德斯坞说过：“社会诞生时是共和国的首领在创设制度，以后便是由制度来塑造共和国的首领了”，转
引于卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第54页。 《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》对于救助工作的司法监 督、救助后的后续工作等等问题都缺乏明确的规定。对于救助站不履行救助职 责的行为，办法规定了求助人员可以向当地民政部门举报，民政部门经查实， 应当责令及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。“新办法虽然规 定了求助人员有举报的权利，但对于这项权利是否可通过行政复议或行政诉讼 的途径予以救济没有说明，因而容易导致司法无从监督的局面”。19 （三）流浪乞讨人员救助法律制度问题的原因分析 1、职业乞丐治理难原因分析
（1）执法理念的理解偏颇。《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办
法》是惟一一部直接有关流浪乞讨人员救助管理的法规，奉行“来去自由”的