责的精神。
1、《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 （1）确立与实行
三年自然灾害和“文化大革命”的爆发，使人民群众生活受到严重影响， 一些地方重又出现流浪乞讨现象。改革开放后，大量流浪乞讨人员流入城市， 基本生活出现困难，有的甚至扰乱当地社会治安。为此，1982年5月，国务院 发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》），同年 lO月，民政部、公安部制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实 施细则》（试行）。 （2）目的
收容遣送制度的目的在于“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护 1e何可：《完善社会救助服务网络流浪人员救助进社区》，《河南日报》2005年6月29日。
城市社会秩序和安定团结”。从这句话中可以分析出：“维护城市社会秩序和安 定团结”是目的，“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员”是手段，其隐含的前 提是，城市流浪乞讨人员对城市社会秩序和安定团结是不利因素，需要予以救 济、教育和安置。这不仅反映了对流浪乞讨人员的偏见，更反映了对乡村居民 的歧视性对待。制度设计目的的不当，直接影响了工作指导思想的偏差，并最 终导致了工作方式与结果的异化。 （3）对象
《收容遣送办法》规定收容遣送人员的范围是“家居农村流入城市乞讨的，
城市居民流浪街头乞讨的，以及其他露宿街头生活无着的”。到1991年5月国 务院出台了《关于收容遣送工作改革问题的意见》，认为收容遣送工作不再是单 纯的社会救助工作，而要扩大收容范围，并提出了约束性管理方式。1995年7 月中央办公厅、国务院办公厅转发了中央综治委《关于进一步加强流动人口管 理工作的通知》，再次具体规定收容遣送的对象“主要是无合法证件、无固定住 所、无正当生活来源的流浪乞讨人员”。“将收容遣送对象扩大到“三无”人员， 极度淡化了收容遣送的救助性质，演变为政府打击违法犯罪、维护社会秩序的 治安管理手段”。 （4）手段
收容遣送制度的核心手段其实就是强行收容、强制遣送。用限制人身自由 的手段，来实现救济、教育和安置的目的。具体管理工作中的乱收费现象，使
原本行使救助职能的行为越来越散发偏离立法目的。组织强制性劳动现象突出， 把收容遣送对象当作廉价劳动力，把组织劳动当作收容遣送站所的创收手段。 管理方式简单粗暴，不尊重收容人员的人格尊严，甚至打骂体罚，严重侵犯收 容人员人身权益。
2、《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》 （1）立法目的
救助管理办第1条明文规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以 下简称流浪乞讨人员）实行救助保障其基本生活权益完善社会救助制度制定本办
法。”可见救助管理办法的根本目的就是救助生活无着落的流浪乞讨人员，保障 其生活权益，完善社会保障制度，这也是救助管理办法的唯一目的。 （2）救助对象
《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第2条规定： “《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》规定的城市生活无着的流浪 乞讨人员“是指因自身无力解决食宿无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为但不具备 前款规定情形的，不属于救助对象。”这一规定对受助人员进行了严格的限制， 即受助人员必须同时满足《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法实施 细则》第2条规定的四个条件才能得到救助。 （3）救助原则
救助以自愿、自主为原则，它是《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管 理办法》的基本原则，尽管《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》 没有使用“自愿”、“自主”一词，但是在《城市生活无着落的流浪乞讨人员救 助管理办法》第5条、第6条、第11条都体现了救助自愿、自主原则。其中， 第5条规定执法人员只能告之流浪乞讨人员可以寻求救助，而不能强行带走； 表明救助完全是基于流浪乞讨人员的自愿申请；第11条规定救助站不得限制受 助人员离开救助站，更是明确了自愿、自主的原则。 （4）救助手段
救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。《城市生活无着 落的流浪乞讨人员救助管理办法》第7条的规定，救助机构向受助人员提供下 列救助：提供符合食品卫生要求的食物；提供符合基本条件的住处；对在站内 突发急病的，及时送医院救治；帮助与其亲属或者所在单位联系；对没有交通 费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。
为了保障上述救助措施的实现，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理 办法》第3条规定：“县级以上人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人 员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。”同时，为了弥补地 方政府的经费短缺，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第3条还 规定，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。这一规定表明未来 的社会救助制度肯定是政府和社会合作的框架。 3、收容遣送制度与救助管理制度比较分析
与收容遣送制度相比，救助管理制度有了实质性的进步，主要表现在以下 几个方面：
（1）立法目的发生转变
新办法第1条规定了“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助， 保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”这充分显示了新规定 对人的关怀，以人为本的思想。新办法对待残疾人、未成年人、老年人以及女 性乞讨人员的救助进行了更细致的说明，充分体现了立法中的人文关怀精神。 （2）突出强调自愿原则
《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》给予流浪乞讨人员向救 助站求助的自由、是否接受救助站提供救助的自由和即使已进入救助站，受助 人员在未满救助期限的情况下，仍然“来去自由”，同时规定他们的合法权益不 能侵犯，从而把流浪乞讨人员的选择至于重要地位。这体现了救助管理制度对 人的尊重，在我国救助史上也是全新的。 （3）强调无偿救助原则
《收容遣送办法实施细则》规定了收容遣送站可以组织被收容人员进行生
产劳动，所得收入主要用于被收容人员的伙食和遣送路费。正是由于该项规定 给其后的收容审查部门以被收容人员为劳动力争取经济效益埋下了伏笔，甚至 在某些地方的收容遣送站里出现了强迫被收容人员劳动获取收益以及在执法过 程中滥用权力的现象。新办法明确提出，救助站不得以任何借口组织受助人员 从事生产劳动。这是从根源上断了某些救助站为了经济利益利用受助人员从事 生产活动的现象，杜绝了潜在的权力滥用的可能。 （4）明确了救助站工作职责
新办法的第6、9、11、13条等内容中规定了救助站及其工作人员免费救助 的义务、告知流浪乞讨人员求助的职责、维护救助站秩序的职责、不得侵犯受 助人员人身权、财产权的义务等等，弥补了收容遣送制度中对于工作人员责任
不明的漏洞。
（5）突出了“平等”理念
《收容遣送办法》更多地强调了国家管理机关的权力和被收容人员的义务，
二者处于不平等的法律关系。而新办法则明确规定获得救助是城市流浪乞讨人 员的法定权利，提供救助是国家管理机关的法定义务，凸显了社会救助中的平 等理念。
四、我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度实施的现状
我国城市流浪乞讨人员救助管理制度相较原先的收容遣送制度，无论是制 度设计理念还是制度执行方式都有了很大的进步。这是我国社会救助制度的重 大改革，也是我国民主法制建设中的一件大事。《城市生活无着落的流浪乞讨人 员救助管理办法》实施六年以来，己取得了显著的成效。但任何一项制度设计 都不可能完美无缺，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》亦不例外，其自身制度设计的缺陷导致其在实施过程中的困境。 （一）城市救助站流浪乞讨人员管理现状综述
《城市生活无着的流浪人员救助管理办法》的出台并予以实施以来，流浪 乞讨人员的现实状况发生了重要的变化，出现了许多新情况、新问题。如流浪 乞讨人员的数量明显增多，有不少流浪乞讨人员活跃在宝鸡市的一些繁华地带 和人流量多的地方。由于救助站实行临时性救助措施，愿意接受救助的流浪乞 讨人员的人数也在逐渐减少。流浪乞讨现象趋于复杂，如流浪乞讨人员中的那 些身体残疾者会在固定的地点和路段乞讨、未成年人则会跟随路人紧追不舍的 讨要、一些妇女带着小孩进行乞讨、贫困学生寻求救助进行乞讨等等。流浪乞 讨人员的结构也呈快速上升的发展的趋势，团伙乞讨、职业乞讨等现象已屡见 不鲜。因此宝鸡市日益增多的流浪乞讨人员，变化多端的乞讨方式，职业乞讨 者等，使得对城市乞讨行为管理的形势日益严峻。
流浪乞讨人员的人群构成状况复杂。经过调查发现，原来多以老者居多， 其次就是儿童乞讨人员约占到三分之一。而让我们值得思考的就是现在的老年 乞丐更多，而且一些正是读书年龄的青少年也开始在流浪乞讨，其间还有很多 不乏残疾人士、婴幼儿。
流浪乞讨人员乞讨方式发生变化。过去的流浪乞讨人员只乞要一些馒头、 大饼之类的可以充饥的食物，现在的流浪乞讨人员已经不满足过去的那种只给 点吃的了，己经不是只满足温饱问题的性质了，他们现在不要吃的只要钱了， 甚至有的乞讨人员强乞强要、不给不行、给少了不要的地步。
职业化乞讨者比重增加。目前宝鸡的流浪乞讨人员大致分为两类：一类为 因临时遇到困难或其他原因导致的非职业流浪乞讨人员；另一类则是以获取经 济利益为目的的流浪乞讨人员，他们不愿意接受临时性救助，通过伪装、欺骗 的方法，来利用人们的同情心而博取同情的职业乞丐，而且呈现明显增加的趋 势。
欺诈性乞讨行为普遍。原来的流浪乞讨人员只是为了维持自己的生存，而 进行乞讨以解决自己的温饱问题。但现在的流浪乞讨人员被经济利益驱使，导 致职业流浪乞讨人员剧增。这些职业乞讨者，为了达到经济目的，编造各种各 样的谎言来骗得人们同情。他们自编自演各式各样的悲惨遭遇和身世，以谋取 钱财。流浪乞讨人员有的扮作残疾人、大学生，有的拿出各种证件，有的利用 道具等等，以欺骗为生，骗取钱财为目的。致使欺诈性、职业性乞讨的行为日 益普遍化。
（二）流浪乞讨人员救助法律制度在实践中的困境
法律是一种行为规范，是人们依据现实需要创设出来的规范性文件。法律 在被实施前只是处于一种应然的状态，它只有在社会生活中被人们实际执行和 遵守，才能使创设出来的行为模式转化为人们的具体行为，才能使“应然”达 到“实然”，发挥实效，实现其预期的目的。“社会救助法律制度的制定是现实 敦促和时机成熟的必然结果。那么，它在现实生活中被遵守、被执行、被适用 的情况又如何呢?是否达到了立法者预期的目的和效果呢?”D回看救助管理办法 实施以来的几年间，社会生活特别是流浪乞讨人员的救助现状，不难看出救助 管理办法的运行并不理想，新的社会救助问题频繁出现，威胁到公共福利资金 的安全，威胁到社会的公平、和谐和稳定。笔者以宝鸡市救助站为例谈社会救 助法律制度实施的现状。
1、“职业乞丐”、“跑站现象”治理难
2003年8月1日，国务院正式实施《城市流浪乞讨人员救助管理办法》， 将强制性收容遣送改为关爱性救助管理，从救助原则、精神到具体管理制度、 方式无一不折射出人性关爱、尊重人权的光辉。
新办法规定，被救助对象需满足四个条件：1、自身无力解决食宿；2、无 亲友投靠；3、不享受城市最低生活保障或农村五保供养；4、正在城市流浪乞 讨度日。那么这些需要救助的人群是否得到有效救助了呢? （1）职业乞丐及其危害
职业乞丐是指有组织的乞丐群体，以行乞为生的个体也可包括在内。对于 职业乞丐而言，他们行乞并非为了生存，而是为了生活，行乞成了这类人长期