养老产业专项债券发行指引政策解读
近年来，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。为贯彻《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35 号）精神，加大企业债券融资方式对养老产业的支持力度，引导和鼓励社会投入，国家发改委制定了《养老产业专项债券发行指引》（以下简称发行指引），发行指引已于2015年4月9日下发并执行。
债券市场是金融体系直接融资市场的重要组成部分，与以银行贷款为主的间接融资市场相比，其资金的供给和需求更加简单直接，有利于提高资源配置效率。与直接融资市场中的股票市场相比，债券市场门槛较低、风险较小，有利于发债主体的股权控制。同时，企业债券相比其他债券融资方式还具有融资成本较低、发行时间较灵活、融资期限较长等诸多优势。
企业债券（Enterprise Bond）通常又称为公司债券，是企业依照法定程序发行，约定在一定期限内还本付息的债券。公司债券的发行主体是股份公司，但也可以是非股份公司的企业，所以，一般归类时，公司债券和企业发行的债券合在一起，可直接称为公司（企业）债券。国家发改委近一两年来采取企业债券分类管理、企业债券预审权下放至省级、鼓励企业债券融资方式创新等一系列改革举措，政策
暖风下，全国企业债券市场发展迅猛。对有志于加入养老产业的企业，发行养老产业专项债权无疑将是一个很好的选择。以下对发行指引进行简要解读。
1.支持专门为老年人提供生活照料、康复护理等服务的营利性或非营利性养老项目发行养老产业专项债券，用于建设养老服务设施设备和提供养老服务。发债企业可使用债券资金改造其他社会机构的养老设施，或收购政府拥有的学校、医院、疗养机构等闲置公用设施并改造为养老服务设施。
(解读：营利性和非营利性养老项目均可发行债权；企业可以使用发行债券募集的资金新建、改建、收购相关养老设施；可用于改造为养老设施的公用设施除了学校、医院、疗养机构外，还包括其它文化、体育（影剧院、俱乐部、图书馆、游泳池、体育场、会所）、金融邮电（银行、储蓄所、邮电局等）等公用设施）。）
2.对于专项用于养老产业项目的发债申请，在相关手续齐备、偿债保障措施完善的基础上，比照我委“加快和简化审核类”债券审核程序，提高审核效率。
（解读：根据发改办财金[2013]957号-国家发展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行审核工作通知的规定，养老产业属国家重点支持产业，发改委将对相关项目的发债申请加快审核，并适当简化审核程序。）
3.在偿债保障措施较为完善的基础上，企业申请发行养老产业专项债券，可适当放宽企业债券现行审核政策及《关于全面加强企业债
券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件。
3.1发行养老产业专项债券的城投类企业不受发债指标限制。 （解读：此条规定针对城投类企业，不在此文讨论范围。） 3.2债券募集资金可用于房地产开发项目中配套建设的养老服务设施项目，具体投资规模可由房地产开发项目审批部门根据房地产开发项目可行性研究报告内容出具专项意见核定。
3.3募集资金占养老产业项目总投资比例由不超过60%放宽至不超过70%。
（解读：根据发改财金[2008]7号-国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项通知的规定，企业公开发行企业债券所筹集资金的投向需符合国家产业政策和行业发展方向，相关手续需齐全。用于固定资产投资项目的，应符合固定资产投资项目资本金制度的要求，原则上累计发行额不得超过该项目总投资的60%，发行指引中将这一比例放宽至不超过70%。）
3.4将城投类企业和一般生产经营性企业需提供担保措施的资产负债率要求分别放宽至70%和75%；主体评级AAA 的，资产负债率要求进一步放宽至75%和80%。
（解读：关于全面加强企业债券风险防范的若干意见中规定：资产负债率在60%以上的城投类发债申请企业和资产负债率在70%以上的一般生产经营性发债申请企业，原则上必须提供担保措施；主体信用级别达到AAA的，可适当放宽为资产负债率在70%以上的城投类企业和资产负债率在75%以上的一般生产经营性发债申请企业，必须提
供担保措施。发行指引对以上数据进行了适当放宽，相当于提高了企业的发债额度。）
3.5不受“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP 的比值超过8%的，其所属城投企业发债应严格控制”的限制。
（解读：此条规定针对城投类企业，不在此文讨论范围。） 3.6城投类企业不受“单次发债规模，原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入”的限制。
（解读：此条规定针对城投类企业，不在此文讨论范围。） 4.优化养老产业专项债券品种方案设计。
4.1根据养老产业投资回收期较长的特点，支持发债企业发行10 年期及以上的长期限企业债券或可续期债券。
（解读：一般来说，偿还期限在10年以上的为长期债券。养老产业投资回收期较长，需要长期资金支持，依靠传统银行贷款、债券会产生投融资期限错配，在项目投资没有产生明显效益时即形成债务集中兑付压力，使企业不得不借新还旧，产生恶性循环。可续期债券也称无期债券，指的是债券不设定到期期限，债权人不能要求清偿，但可按期取得利息的一种有价证券。通过嵌入若干个发行人续期选择权，赋予发行人定期将债券期限延续的权利，利用每个重定价周期浮动利率结构的设计，解决了超长期限债券的定价难题，客观上可实现债券永久存续，使其具有“股”、“债”双重属性。可续期债券作为一种直接融资方式，显著地降低了资本金成本，尤其适合建设周期长、
回收期长的养老项目。目前主管部门给予可续期债券绿色审批通道本身就是对此创新券种的大力支持。）
4.2支持发债企业利用债券资金优化债务结构，在偿债保障措施较为完善的情况下，允许企业使用不超过50%的募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金。
（解读：新的融资渠道的拓展进一步降低了企业债务到期无法兑付的风险，给面临兑付压力的企业解了燃眉之急。）
5.支持发债企业按照国土资源部《养老服务设施用地指导意见》有关规定，以出让或租赁建设用地使用权为债券设定抵押。 发债企业以出让方式获得的养老服务设施用地，可以计入发债企业资产；对于政府通过PPP、补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持企业举办养老服务机构、开展养老服务的，在计算相关发债指标时，可计入发债企业主营业务收入。
（解读：此前由于发债企业土地划拨等资产注入行为混乱，发改委曾发文规范，限制注入土地资产的行为。而此次发行指引提出：“发债企业以出让方式获得的养老服务设施用地，可以计入发债企业资产；对于政府通过PPP、补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持企业举办养老服务机构、开展养老服务的，在计算相关发债指标时，可计入发债企业主营业务收入。”，这无疑对降低企业资产负债率、增加收入和利润有正面作用，也有可能为企业后续融资腾出空间。）
6.支持企业设立产业投资基金支持养老产业发展，支持企业发行