西北政法大学硕士学位论文
2、民间借贷监管的制度空缺，制约着民间借贷的发展
2004年以前，我国对民间金融采取严格的金融管制政策，但是尽管如此，我国民间借贷并没有被根除，反而有愈演愈烈的趋势。截止目前，我国对民间借贷的监管还处于监管的“真空”状态，即我国没有专门的职能机构和明确的程序性规则对民间借贷进行监管。中国人民银行作为我国的中央银行，依法制定和执行货币政策，监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场、外汇市场和黄金市场。防范和化解系统性金融风险，维护国家金融稳定。目前的工作只是对基准利率进行指导，谈不上监管。由于民间金融监督制度的空缺，导致这些机构连如何获知这些借贷主体的存在都很困难，也就更谈不上监管了。据中国银监会江苏监管局有关工作人员介绍，民间贷款公司也不属于银监会监管的范畴。这就使得我国对民间借贷的监管呈现出立法缺失、监管主体缺位、这也就更谈不上具体的监管措施、方法了。这就严重的影响了我国民间金融的健康有序发展。
3、民间借贷自身的缺陷也在一定程度上制约着其发展
在我国，由于民间借贷大部分发生在亲朋好友等“熟人”之间，很多人并没有对它给予足够的重视。民间借贷一般只是利用人际关系的信誉，由借款人向放贷者打个白条即可办理，有的甚至口头达成，不办理任何手续。并不像银行贷款那样正规，需要提供营业执照、代码证书、购销合同、会计报表、验资报告、负责人身份证件等一大堆材料，也不用经过签订合同、办理公证、抵（质）押登记等手续。正是民间借贷具备了这些比较优势，才使得民间融资市场趋于活跃。然而，由于法律意识淡薄、社会诚信度不高，加上监管缺位，很容易出现借贷纠纷，甚至导致出现金融传销、洗钱、金融诈骗、非法集资等违法犯罪行为发生。
四、发展民间借贷的可行性分析
民间借贷作为一种民间融资手段，通过这一形式可以吸引民间社会的闲散资金，进而集中闲散资金进行社会化配置，支持经济发展。对处于转型发展阶段的我国社会经济，一定程度上具有不可或缺性。但是监管的缺位和法律规范的不健全，严重的制约着民间借贷市场的健康发展。同时，民间借贷市场自身的一些缺陷，比如借贷的利率畸高等因素，对我国金融的稳定和市场经济的稳健运行形成了严峻的挑战。
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民间借贷存在的问题及其法律规制
（一）发展民间借贷市场是解决当前中小型企业融资困境的有效渠道
改革开放三十多年来，我国中小型民营企业发展极为迅速，逐渐成为我国国民经济中重要组成部分，对我国经济的持续、稳定、健康、快速发展起着举足轻重的作用．但是我国中小型民营企业的发展也面临着诸多不利的因素。其中，中小型民营企业融资渠道狭窄，金融市场的供给严重不足与中小企业旺盛的资金需求之间的矛盾异常尖锐，极大地限制了我国中小型民营企业的发展壮大。
在中国现有的金融体制下，出于对金融风险的控制，银行等金融机构的主要服务对象是大型企业特别是国有大型企业。中小型民营企业和个人由于可能的道德风险很难从银行等金融机构获得足够的贷款，加上资本市场准入的高门槛也将他们拒之门外，无法采用发行股票和债券的方式进行直接的融资。再加上最近几年，中国人民银行为抑制通胀，而连续多次提高了存款准备金率，使银行信贷再度紧缩，这就使得中小型民营企业想获得银行的贷款支持更是难上加难。据全国工商联的调查，90%的中小企业没有得到贷款，浙江有80%的小企业完全依赖于民间信贷，深圳有70%的企业有融资困难。另外，由于经济的飞速增长，民间资金的规模不断发展壮大，但由于投资渠道的狭窄，大量的民间闲置资金难以找到好的投资方向，再加上近年来，物价飞涨，通胀预期，民众手中的大量闲置资金出于保值增值的目的，急于寻找更好的投资途径，而中小型民营企业巨大的资金需求就为民间闲置资金的投资提供了良好的渠道。这在一定程度上有利于缓解当前中小型民营企业的融资困境。2010年5月国务院出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中指出: “改革开放以来，我国民间投资不断发展壮大，已经成为促进经济发展、调整产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。进一步鼓励和引导民间投资，有利于坚持和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度。”这就为发展民间借贷市场提供了有力的政策支持。
（二）发展民间借贷可在一定程度上弥补银行等金融机构信贷额度的不足
银行等金融机构由于受国家货币政策影响以及自身条件的限制，其信贷投放能力有其一定的局限性，而民间借贷利用其简单、灵活、效率高、成本低等特点，从而满足了中小型民营企业及个人的流动资金需求以及其他融资需求，可以在一定程度上弥补银行等金融机构信贷服务的空白，有利于经济的发展。
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（三）发展民间借贷市场有利于打破金融系统的垄断，推动我国金融体制的改革
在我国金融系统中，银行业已经初步形成了四大国有银行、股份制商业银行、其他商业银行和外资银行并列的四大阵营。其中国有独资商业银行仍处于高度的行政垄断地位，四大国有商业银行在资产、存款、贷款的市场份额均在70％以上。市场集中程度对企业特别是中小型民营企业的融资影响非常之大。据相关统计数据显示，去年各主要商业银行的利润增长都在40%—50%，创历史新高。更有专家表示银行的暴利已经超过了烟草和石油行业。正是由于金融系统的高度行政垄断性，导致村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织以及民间金融市场发展相对来说极为缓慢。在目前的金融体系下，各主要金融机构为了防范风险，偏爱国企以及大型企业，他们往往能获得了大部分的信贷资金，而中小企业民营企业的融资需求往往无法得到满足。有调查数据显示银行系统能给中小企业提供的信贷额度只能满足中小企业10%的融资需求，约90%要靠体制外的融资解决。这样的金融环境严重制约了中小型企业的快速发展。
我国民营经济较为发达，民间资金充裕，民间金融活跃。发展民间借贷市场，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构的改革，允许民间资金依法设立创业投资企业、股权投资企业及相关投资管理机构，鼓励个人开展境外直接投资，不仅有利于在一定程度上打破金融体系的垄断，还可以推动我国金融机构的改革和促进民间金融市场的繁荣。另外据中国政府网消息，国务院总理温家宝3月28日主持召开国务院常务会议，批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，决定设立温州市金融综合改革试验区。
（四）发展民间借贷市场有利于拓宽资本的投资渠道
近十年来，随着我国经济的飞速发展，民间资本规模呈现几何级数爆发增长，据有关专家估算我国目前至少有12 万亿元民间资本被闲置，据中国人民银行杭州中心支行测算，浙江省十五期间民间资本总额可达8300亿元，其中温州大约有2770亿元，而宁波的民间资本大约在800亿左右。21但由于近年来，在股市低迷，存款利率连续调低，再加上民间借贷民间资金投资渠道的狭窄，导致民间资本大的投向较为集中，有相当大的一部分资金涌向了房地产市场，严重的消弱了国家宏观调控政策的实施效果。发展民间借贷市场，有利于改善居民
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王勇.民间资本投资渠道拓展对策---宁波市民间资本投资现状调查分析. 金融论坛.2005年第 1期.
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的投资环境， 引导民间闲散资金向合理的领域流向，使其不至于大部分流向单一的市场，影响国家政策的实施效果。
五、国内外民间金融发展策略及其借鉴
（一）国内外民间金融发展策略
民间金融是一个世界上普遍存在的金融现象, 不仅在发展中国家和落后国家产生发展, 即使在像美国这样的发达国家和地区也仍然存在。民间金融是在国家正规金融体制之外而产生的体制外金融, 是金融管制的产物。一般往往比主流金融更具有活力、效率,也更加真实。民间金融大多属于私人所有制, 它更多地是自下而上发起的对于主流金融压制的补缺, 带有一定的合作互助动机，是经济发展过程中对从上而下的主流金融所做的有益补充。由于各国特殊的社会经济情况，世界各国对民间金融的发展策略也不尽相同，既有成功的经验，也有失败的教训。从国际经验来看，世界各国政府通常针对民间金融采取积极引导和规范的措施，并区别对待非法的金融活动和合理的金融活动。积极推动合理、合法的金融业务的发展。逐步给予其政策支持，引导其向正确的方向发展。与此相反，也有部分国家通过增加正规金融机构的数量和贷款规模，挤压民间金融的发展空间，但是这样的政策效果并不理想。另外，还有一些国家通过实行存贷款利率市场化的措施来提高正规金融机构的利率定价控制权，以抑制民间金融的发展，但往往未能起到预想的效果。
1、台湾民间金融发展策略
在我国台湾地区，经济的发展长期高度依赖于非正式金融。根据各方面的资料评估,早在上世纪七八十年代，台湾民间金融规模在绝对量和相对量上均为世界第一，民营企业和家庭通过民间渠道获得的资金占外部资金总量的三分之一至二分之一左右。22在台湾的民间金融活动中, 合会在动员、融通家庭剩余资金方面扮演了重要角色, 对于增进消费，拉动消费需求，促进私人及中小企业投资,保持经济长期高速增长发挥着不可忽视的作用。
由于民间金融的两面性，台湾当局对合会的态度也经历了一系列变化。台湾光复后, 当局在总体上依据所谓《妨害国家总动员惩罚暂行条例》对民间金融活动采取取缔、打压政策, 但打压的重点是非法地下钱庄, 对合会持默认的态度。在上世纪80年代初期，台湾当局在政策上对合会加强管制, 严格执法。
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李晓佳：《发展经济体中的合会金融: 台湾的经验》，《中国农村观察》2005年第3期第13页.
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80年代中期以后，开始争取规范化,强化管理。逐步将合会行为纳入民事、刑事法律体系之内,最终于1999 年4月2日首次以法律形式对民间合会的定义、竞标程序、契约条款、会员责任义务等作出了详尽规范。
2、日本的民间金融发展策略
在日本，民间金融也相当发达，早在前工业化时代，日本就出现了轮转储蓄和信贷协会（在日本被称为Mujin），是一种很普遍的金融工具，作为一种民间自发的金融组织，日本政府对其往往不加管理。但是随着越来越多的轮转储蓄和信贷协会开始商业化，轮转储蓄和信贷的消极作用开始显现，利用该金融工具进行诈骗的现象屡次发生，导致民间金融市场极为混乱。二战后初期，日本的经济和金融市场处于混乱之中，出现许多专门向中小企业提供融资的财务公司（或称为产业促进公司），被称为伪轮转储蓄和信贷协会，严重影响了日本金融市场的稳定发展。为了规范民间金融市场，日本政府于1951年5月通过了《互助银行法案》（Mutual Bank Act），使得轮转储蓄和信贷协会正式开始向小规模商业银行转变。经过几十年的改革，截止1990年，日本所有的轮转储蓄和信贷协会都转变为了普通的商业银行。
3、印度民间金融发展策略
20世纪70年代开始，印度政府积极扩展商业银行在农村地区的分支机构，通过增加正规金融机构的数量和贷款规模，挤压民间金融的生存空间。截止到2005年上半年末，印度全国分布在农村的各正规金融机构的网点多达15.3万个，商业银行已在农村地区建立了3.26万多家分支机构，而基层农业信贷协会的数量则达到了9万多家。同时，土地发展银行在印度农村的分支也超过2000家，23平均每万名农村居民人口就有2个服务网点，远远高于我国银行等金融机构在农村的网点比列。尽管上述政策的实施对于印度农村经济发展的积极作用是不言而喻的，但是这种直接干预民间金融市场的做法不可避免地存在负面作用，如果支农贷款的违约损失一律由政府承担，那么就缺乏相应的激励机制去促使银行关注贷款申请人的风险;政府缺乏有效手段来识别各个信贷项目的实际资源配置效率.因此由政府主导的农业信贷补贴往往可能成为权力寻租的工具，造成金融资源的浪费。24
国外许多国家和地区对民间金融的发展实践表明，对于民间金融，若政府
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乌裕尔：《印度的农村金融体系》，《经济日报》2006年第12期第11页。 潘海艳：《国外民间金融发展策略及借鉴启示》，《财政金融.》第27页.
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