科学发展与社会管理创新理论研讨征文
试论社区行政化与政居分离
内容提要：居委会在法律中的定位是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在《城市居民委员会组织法》的规定中，社区还需协助人民政府或者它的派出机关完成维护社会治安和居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育工作等。但在实际运行中，社区的协助功能被极度放大，已经从群众自治性组织转变成了一级行政组织，如何让社区回归本位，但又不失其行政服务职能，本文试从社区行政化原因、行政任务的种类、政居分离等方面论述，试图破解出社区职能与定位之困。
关键词：社区行政化 政居分离 社会管理创新
一、居委会、社区在我国法律概念和地位
我国法律中，有明确的关于居委会的定义，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”居民委员会不是一级政权组织和行政组织，它是具有一套组织系统的群众性自治组织。社区居民委员会，为我们国家城市街道、行政建制镇的分区即“社区”的管理服务机构，属于城镇居民的自治组织，管辖对象为城市、镇非农业
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居民为主。由上述概念可知，社区居委会的法律地位是居民的自治组织，为社区内居民提供自我管理、自我教育、自我服务的组织，并没有相应的行政服务的职能，政府及其派出机构街道办事处与居委会的关系仅是指导与被指导的关系。但是现实运行当中由于各种原因，社区实际上已经成为了一级行政组织，多种多样的行政任务都把社区当成了执行点，社区行政化已相当严重。
二、社区行政化的原因
1、社区自成立起，就带有了强烈的行政色彩。虽然政府开展社区建设是希望实现社区自治，但社区自治毕竟是在政府推动下展开的，需要时间的历练和资源的投入。目前政府依然在社区建设中发挥主导作用，政府可以有效地对社区进行相应的管理，社区组织的权力运行依然不可能摆脱行政化色彩。
2、社区经费问题加剧了行政化。社区委员会工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都需要街道的支持，社区缺乏独立的财政权。社区组织如果没有独立的财政权，街道与社区组织的关系就不可能仅仅是指导关系，无形之中就会转为领导与被领导的关系。
3、社区组织功能的行政化，“协助”功能被极度放大。1989 年《城市居民委员会组织法》中明确增加了居委会的
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“协助”职能，不仅应该协助维护社会治安，还得协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。这一“协助”职能，无疑在很大程度上加剧了社区组织功能的行政化。在现实中，居民委员会的工作任务不断增多，而这些工作任务又大多与群众性自治组织的性质相冲突，从而导致社区组织实际功能日渐趋同于行政组织，并在很大程度上只能接受街道办事处的考核与评比。
三、社区现有工作梳理
从前大家对社区不是很了解，很多居民认为社区就是开具居住证明，对居民信息进行登记。但是真正了解社区的人才知道他们工作是如此的繁重，“牌子多、任务多、会议多”。现试以海南区拉僧仲办事处新桥社区为例，分析社区现有工作任务。
1、行政性工作任务重。新桥社区目前主要任务的大项有以下几种：计划生育、人口学校、劳动就业、社会保障、民政救助、残疾人康复、老年服务、社会综合治理、红十字会、妇联、关工、精神文明建设、基层党团组织建设、科技文化普及、远程教育、卫生服务、人民调解、志愿者队伍建设；还有一些为民服务组织如爱心超市，居家养老室，社区小剧组，图书阅览室、同时每个工作人员入户采集和更新居
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民信息，反映民情民意和面对大量的调研和考察。这些繁重的行政任务和服务工作几乎将社区的工作人员压的无法喘息，往往一个单位的任务还没有完成，另一个单位又有新任务派下来，社区应有的服务功能不能正常开展，且大部分工作都是应付了事，流于表面形式。
2、工作人员压力大，任务种类繁多
新桥社区现有工作人员18人，从数量上看工作人员也不少，且老中青结合，基本能够完成各项任务，其中有擅长做群众工作、入户采集信息的60后工作人员；有精力旺盛的70后工作人员去完成各种行政任务；还有熟悉电脑和熟悉技术工作的80后大学生，人员的配备非常齐全，办事处的考虑也非常周到。但是这样的数字却经不起分析。以新桥社区现有人员做细化的分析：
（1）管片任务：新桥社区共有居民3095户，9300人，18个工作人员有14个人管片，负责这3095户的居民基本信息采集、民情民意采集，入户等工作，平均每人负责200户，600人，负责管片的工作人员要对自己负责的居民情况要了如指掌，对居民中的特殊人群，如上访户，特困居民等要特别了解关注，还要对群众中发生的重大事件、异动、民情民意、特别是群体性事件要及时掌握并上报，这样的工作要求就需要工作人员至少每天要花数小时到自己管片的辖区内入户了解情况并将更新的情况录入到电子系统中。
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（2）行政性及服务任务：新桥社区18个工作人员分为这样几类：书记兼主任、副主任、两委成员、组织部下派工作人员、平台工作人员、专职工作者、信息员、群众工作室。其中书记、平台工作人员及群众工作室没有管片任务。其他工作人员除了管片任务外，还须负担大量的行政任务。分工如下：书记全面主持社区工作；2名副主任分别负担民政、综治、信访、红十字会、党员远程教育、妇联、关工工作；4名两委成员分别负担孕育康乐、风险评估、工会、团委、流动人口、党建、人口学校工作；1名组织部下派工作人员负责计生工作、一杯奶和独生子女等工作；1名专职工作者负责计生协会工作；3名平台工作人员负责劳动就业、残联；信息员5名负责图书室、科协、爱国卫生等工作。群众工作室1名负责精神文明建设工作，创建文明城区工作。几乎每名工作人员都向上对应这一个或几个行政机关，疲于应付。
（3）、牌子多、创建多、真正惠民服务无暇顾及 不只是新桥社区存在这种情况，海南区的其他社区都是普遍存在牌子多、任务多、创建多。民政部门给每个社区都做了一块牌子挂在门口，其中包含了各种机构。但这也远远不够，各个社区门口最显眼的就是各种牌子和联络点，曾经有人戏言应该为每个社区门口建一个牌子墙，为满足各个行政机关挂牌子需要。牌子多了任务也就多了，创建也跟着来了，创建无邪教社区、科普模范社区、文明社区、台账、记
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