三、我国非政府组织培育问题
（一）我国非政府组织的界定
一种意见主张用剩余法定义非政府组织，即把它看成除政府机构和营利机构以外的一切社会组织的总和。认为中国的非政府组织，就是指政府以外的其他公共组织，包括非营利性事业单位、社会团体和群体、各类非营利性社会中介组织和各种民办非企业单位。或认为“我国非政府组织最基本、最主要的组成部分是事业单位、社会团体和民办非企业单位。”这是广义地理解非政府组织的概念。
另一种意见则认为，从中国有关规定来看，中国非政府组织的定义与国际上的非政府组织定义在内涵上是基本一致的，比如非政府性、非营利性。另外的属性，即组织性、自治性和志愿性在有关规定中也都有不同程度地反映。因此中国的非政府组织中，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。实际上，官方一般也是采用后一种界定来区分非政府组织的。
本文认为结合国外的理论和我国的实际情况，广义的中国非政府组织的定义为：不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但不一定要完全满足前面几项要求，还需要对这些组织进行客观而动态的观察。这个广泛的定义对现处于转型期的中国是比较现实的做法。
（二）我国非政府组织存在的问题
1.非志愿性
中国非政府组织在志愿参与方面还存在许多有待改进的地方：1)社会对志愿者缺乏应有的认识与理解，非政府组织缺乏吸纳志愿者的有效渠道。《北京晚报》曾有一篇这样的报道：某高校一名学生为社会志愿服务，却经常遭人误解甚至嘲笑，如其与同学到天安门广场捡拾游人丢弃的垃圾，众多游客认为他们是因做了坏事而被处罚。于是该学生决定加入志愿组织，开始在网络上频频注册想成为组织中的一员。但数月过去仍然领取不到志愿者编号，得不到志愿者标识，更没有机会参加志愿活动。他又想到去志愿者组织机构填写注册登记申请表，可又不知这些组织在哪里。这个案例不仅说明了目前中国非政府组织生存的社会环境的欠缺，而且也表明了非政府组织自身在吸纳志愿者方面存在的问题。非政府组织不能只是依靠专职人员或兼职受薪人，还需要富有使命感而无
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悔付出的志愿参与者。2)志愿活动的行政化倾向。中国非政府组织中很多志愿活动不是完全起自民间的，而是通过行政方式自上而下地组织的，而且，所谓的志愿参与者很多也是通过组织动员而参与过来的。很多活动通过组织动员而参与，人性化不足，自由空间变小。由于认识和理解的偏差，很多志愿者积极报名，一两次活动就放弃，不利于工作的衔接。以共青团的志愿活动为例，许多活动比较提倡个人在上一级团组织的指导下组织志愿者活动，一位北京市团市委的工作人员在采访中说过，“学校、社区、企事业单位和个人若想在公益事业中尽一份力，可到单位的团组织申请、登记在团组织的统一下活动。”。这就带有很强的行政管理的色彩。3)志愿力量开发不充分。动员志愿者持续参与非政府组织中来，是非政府组织提高组织效率的有效形式。虽然有很多人踊跃报名乐于当志愿者，但一些人通常是在一两次活动之后就放弃了。志愿者的高流动性和惰性给组织志愿活动增加了难度，也不利于工作的衔接。此外，一些非政府组织对志愿者的参与持一种可有可无的态度，这也不利于志愿力量的有效开发。对此，非政府组织应该尽可能留住优秀志愿者，不能只让志愿者处理简单的事务，要让志愿者在工作中展现自己的专长，产生自我实现感和工作动力。
2.独立性差
在中国，由于长期实行计划经济体制，政府的庞大和强大使得整个社会，包括经济领域和社会领域的一切，都在政府直接管理下。由这种体制所产生的中国非政府组织，就必然带有浓厚的官方色彩，独立性也难谈得上。表现为：1)党政机关领导干部兼任非政府组织领导职务。由党政机关领导兼任非政府组织领导职务是中国的一大特色。有资料表明，浙江省441个省级非政府组织中，由党政领导人兼任负责人的有301个，占总数的7俄。江苏省泅洪县47个非政府组织中，有40个由党政领导兼任负责人。有的党政领导甚至身兼数职，社会活动应接不暇。2)非政府组织成为安置闲散人员的分流渠道，许多主管单位并不尊重非政府组织的自主性和民间性，而是将其看作自己的“下属单位”。在机构精简的环境下，许多主管部门把非政府组织作为安置闲散人员的一种分流渠道，当作领导干部下岗后发挥余热的地方。3)非政府组织活动空间的大小取决于主管部门的开明程度。主管部门的爱好和利益要求决定了非政府组织的自主性，主管部门的积极性决定了非政府组织工作的有效性，主管部门的所作所为决定了非政府组织的工作业绩。
3.结构不合理，发展不平衡
相对于我国国民经济发展和市场经济体制改革的进程，非政府组织无论在规模上还是在结构上，都还远不能满足需要。目前，我国全国共登记社会团体13.3万个，民办非
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企业单位(民办事业单位)11.1万个，基金会上千个，与全国的需要看，数量明显不足，有些急需的非政府组织尚未建立起来。有的社会团体如行业协会布局不科学、结构不合理，存在有的行业援盖面过大、分类不科学、行业特点不明确、不符合产业升级要求，有的重复设置或在新兴行业中行业组织弱小等问题。在年龄结构上，不同组织的情况不尽相同，但总体上老年人居多，青壮年和少年较少；在知识结构上，具有专业技术水准的从业人员少，业余人员较多；在资源结构上，资源使用类的非政府组织多，如各种服务机构，资源筹集类的较少，如基金会、公共筹款组织等；在地域分布上，沿海一带的非政府组织多，内陆省份的少；发达地区的非政府组织多，欠发达地区的少；城市中的非政府组织多，农村的少；国内活动的非政府组织多，国际上有影响、有权威的少；在行业分布上，热门行业中的非政府组织多，普通行业或急需发展的行业中较少；在权力性质上，“官办”、“半官半民”的非政府组织多，纯“民办”的少；在活动领域上，准政治性的非政府组织偏多，社会性、文化性、经济性的偏少；从组织运作上，政府推动的较多，居民自发的不足。
4.违背非政府组织的准则
少数的非政府组织打着非营利的旗号，从事营利性的活动。这些组织严重违背了非利的准则，私分财产，为某些个人牟取利益，甚至侵吞善款。还有一些非政府组织违法乱纪，比如，非法集资、扰乱正常的金融秩序，进行愚昧迷信活动，甚至进行反政府、反人类、反科学的活动，影响到社会的稳定。
以上问题的直接后果是，一方面，中国经济体制、政治体制改革，需要有非政府组织来承担以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的某些职能，满足社会的需求，而中国的非政府组织还非常弱小，能力极为不足，还难以承接政府转移的职能，从而影响到改革开放的顺利进行;另一方面，尽管政府提出了培育和发展非政府组织的战略方针，然而，由于一些非政府组织违背非营利准则、违法乱纪，又使得政府迟迟不敢放松对非政府组织的管制，而且不得不多次对非政府组织进行清理整顿，从而导致一管就死、一放就乱的恶性循环。
5.法律规范滞后
尽管改革开放以来我国有关非政府组织的法律制度从无到有地建设起来，基本上形成了一套体系，为非政府组织的发展提供了必要的支撑，但是法律规范的滞后问题仍然严重制约着非政府组织的发展。目前，结社法、社会团体登记法、民办事业单位管理法、基金会法、行业协会法、商会法等基本法还没有制定;己有的规定多是侧重登记管理的规范，涉及大量的公民、法人和其他组织的权利义务，但许多采用党政机关政策性文件的
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形式，层次性和透明度较低，有的规定不尽科学、合理，有的对相对人权利保障不够，有的规定与上位法不一致。随着形势的发展，1998年制定的《社会团体登记各类条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》需修订，有关的规章和其他规范性文件也待清理和完善。
6.非政府组织的国际交流极少
与国外非政府组织的联系也是衡量中国非政府组织公共关系的一个主要指标。从调查中看，有高达70. 7%的非政府组织没有与任何国外非政府组织联系；有8.4%的非政府组织只与1~2个国外非政府组织有联系；有2.5%的非政府组织与3~5个国外非政府组织有联系；有1.8%的非政府组织与6~9个国外的非政府组织有联系；有2.7%的非政府组织与10个以上的国外非政府组织有联系;另有13.9%的非政府组织无回答。
这表明，中国非政府组织的国际联系很少，这与中国非政府组织缺乏这方面的信息、外语能力较差等因素有关。但是随着全球化的到来，加强国际联系对中国非政府组织来说将是一个新的挑战。一方面，中国非政府组织可以通过国际交往学习国外非政府组织先进的管理经验，尽快与国际接轨，特别是一些行业协会与国际接轨已迫在眉睫;另一方面也可以更好地从国际上筹资。事实上，中国非政府组织从国际上筹集的资金比印度等其他发展中国家要少得多。
7.非政府组织存在“志愿失灵”的问题
这主要表现在非政府活动所需的开支与非政府组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口，萨拉蒙称之为“慈善不足”。“志愿失灵”还表现在其他方面：一是慈善活动的狭隘性，即人们志愿活动的对象往往是特定的社会群体，组织的能力也有强有弱，难以达到较高程度的平等:二是慈善组织的家长作风，掌握组织经济命脉的人有很大的发言权，富人偏好的服务往往优先得到考虑:三是慈替组织的业余性，许多非政府组织的活动主要是由好心的业余工作者来承担的。他们中的多数人从未经过任何正式专业的工作培训，缺乏专业知识和必要的培训，从而影响了其活动效率。
随着社会学、医学和心理学等方面的进展。人们逐渐认识到非营利事物也需要具备专业知识的专业人士来处理。但是，由于许多非政府组织强调志愿者服务，且往往不能提供有竞争性的工资，使得它们很难吸引专业人士加盟，这无疑影响了其活动的效率。
（三）我国非政府组织培育的必要性与原则
1、我国非政府组织培育的必要性
我国的非政府组织在国民经济发展中起到了十分巨大的作用，特别是在突发事件、
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抗洪救灾、资助贫困地区、残疾人事业、科学普及方面等方面有不同于西方国家的做法和经验。如在1998年夏天长江特大抗洪斗争和1999年台湾9.16大地震中，非政府组织所呈现的充沛活力与功能，在短时间内所募集到的资金与人力，几乎与政府所投入的资金不相上下。其中有些非政府组织的活动是世人皆知或千古不朽的，如希望工程、中华世纪坛工程等。
目前我国的非政府组织在如下方面发挥着正向功能：
1）制约政府权利与承载政府职能的要求：任何公共权力都需要制约，不受制约的权力是危险的权力，绝对的权力导致绝对的腐败。政府内部的分权制约是必要的，但制约权力最强大的力量不是来自体制内部而是来自体制外部的社会。然而，单个的人是没有力量与政府抗衡的，原子化的个人只有结成有机的整体即社会组织，才有可能抵制来自政府的强权，才能达到制约政府的目的。同时随着政府职能的进一步转变，审批制度的进一步改革，非政府组织在公益事业方面扮演重要的角色；另一方面，非政府组织是一种社会中介组织，一些社会事物由它们处理往往能够显著降低成本，比如进行区域调查，通过组织化渠道了解，不但效果好而且成本低。
2）成为重要的经济和社会力的需要：首先，从就业方面来看，在美国、英国、法国、德国、意大利、瑞典、匈牙利和日本8个国家中，非政府组织1990年雇佣的人数相当于1190万领薪的全日制工人。这意味着每20个工作中就有一个是在非政府组织中，在快速增长的服务部门中，这个比例更高，达到了每8个中就有一个。另外，这些国家的非政府组织雇佣的志愿人员相当于480万个全日制雇员。将这些人数加到总人口中，将使非营利性就业量再提高40%。所以，美国著名学者彼得·德鲁克说：“非政府组织已经成为美国最大的雇主。”不仅如此，与其他经济部门相比较，非政府组织还为就业增长提供了更大的潜在资源。
3）满足杜会多元化的需要：现代社会是多元社会，人们的兴趣、价值观、经济利益等都呈现出高度多样化，社会也分化出众多的阶层，以及各种各样的利益集团，因此人们就会有种种不同的需求。政府要面向全体社会成员，其行为须具有普遍性，其服务应趋向于各地一致。这种社会需求和利益格局的多元化趋势，使政府很难作出及时恰当的反应，不能满足数目巨大、种类繁多、彼此冲突的局部需要。非政府组织的产生发展本身就是社会需求和利益格局多元化的结果，它支持和体现了社会的“自由”和“多元化”价值，它所追求的也正是特定群体利益要求的满足。因此，政府在满足社会多元需求方面的不足，恰恰是非政府组织的优势所在。
4）为志愿者提供服务杜会的舞台的需要：志愿者是指自愿的、不计报酬地参与推
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