行政诉讼判决类型的演进和突破
第一章 行政诉讼判决类型的概述及其研究缘由
第一节 行政诉讼判决类型的概念
行政诉讼判决，简称行政判决，是指人民法院审理行政案件终结时，根据所查清的事实，依据法律规定对行政案件实体问题作出的结论性处理决定。<1>行政诉讼判决是人民法院行使国家审判权，对行政机关的行政行为进行监督的集中体现，是人民法院处理、解决争议的基本手段，也是人民法院审理行政案件和当事人参加诉讼的结果的表现形式。而对于行政诉讼判决类型，我们则可抽象地定义为:在行政诉讼中，对于法院的判决形式所作的分类。
根据一审判决的内容，我国的行政诉讼判决类型可以分为六种。我国《行政诉讼法》第54条规定了四种判决类型:维持判决、撤销判决、变更判决和履行判决。2000年最高人民法院公布的《行政诉讼法司法解释》增加了两种新的判决类型：驳回诉讼请求的判决和确认判决。这些判决种类的具体含义及其适用，直接影响到行政诉讼目的的实现。
第二节 研究行政诉讼判决类型的缘由
一、现行行政诉讼判决类型已不能满足现实需要
1989年《行政诉讼法》的制定是社会主义中国民主法制建设史上的一座丰碑。二十年来，行政诉讼制度的实践对“依法行政”、“有限政府”、“人权保障”等法治理念的普及起到了巨大的推动作用，毫不夸张地说，《行政诉讼法》的颁行己经成为当代中国开启民主宪政 建设的标志性事件。进入新的世纪，中国所面临的国际国内形势业已发生了深刻变化:国际方面，我国己经正式加入世界贸易组织并签署了有关的国际人权公约，融入国际主流社会的步伐大大加快且已无法逆转;国内方面，经济及政治体制改革正走向深入，民众的权利意识
日渐觉醒，整个社会对司法寄予了更多的期待。在这种背景之下，现行《行政诉讼法》自身的不足日益显现出来，修改的呼声也随之在学术界和司法界泛起。
行政诉讼判决类型作为整个行政判决制度的一部分，由于时过境迁，同样出现了不少问题。在司法实践中，有些判决类型不能契合原告的诉讼请求，有些判决类型不能实现司法权对行政权的有效监督，甚至出现了因无法寻求到合适判决类型而无法受理的案件，权利的侵 害得不到有效的救济。因而，对行政诉讼判决类型进行研究和探讨，并使之完善，是推进我国法制建设的现实需要。
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<1>张树义：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2007年版，第294页
二、研究行政诉讼判决类型可以使行政诉讼制度更加完善
从宪政体制构架上看，行政诉讼制度在整个政治体制架构上具有重大作用，使得法院发挥着对行政机关的监督作用，使得分权制衡得以实现。在我国议行合一的体制下，人大产生政府、法院和检察院，它们对人大负责并受其监督，法院对政府行政权力的行使负有监督和判断的职责——这是法律层面的理想状态。而如果行政诉讼判决形式设计不合理，就会使法院判决产生疏漏，导致对行政权力的监督不力，进而破坏了宪政体制。 从行政诉讼的价值上看，行政判决形式的完善能更好地维护法律的权威，增加民众对司法的信赖。现行行政诉讼判决形式的缺陷无法有效保护行政相对人的合法权益，无法有效监督行政机关依法行政，行政诉讼制度的价值将受到质疑，这将损害法治进程的推进，危害司法权威。只有科学合理地设计行政诉讼判决类型，才能发挥整个行政诉讼制度的积极作用。
第二章 国外行政诉讼判决种类的比较分析
第一节 英美法系国家行政诉讼判决的种类
一、英国行政诉讼判决形式
虽然英国是近代宪政发展较早的国家之一，行政诉讼制度却并不是很发达，但因为救济比较有效，所以也可以加以借鉴。“英国行政法提供的救济出名地有效”，<2>那么英国行政法上的救济形式有哪些呢？英国行政法上的救济主要可以分为两大类，即普通救济和特别救济。普通救济主要有损害赔偿、禁令、宣告令；特别救济或者称公法救济主要有人身保护令、调卷令与禁令、强制令。按照其发挥作用的不同，这里主要介绍以下几类重要的救济形式。
（1）人身保护令。人身保护令作为公法救济之一种，是法院针对公民被拘禁，根据其申请，法院所作的命令解除不合法拘禁的一种救济形式。人身保护令就是对拘留合法性提出置疑，成为向拘留行政命令提出挑战的一种手段。人身保护令是用作复审的手段，一般不能用作上诉手段。但是从总体上来说，人身保护令在行政诉讼中的作用不是很大。
（2）调卷令。调卷令是用来向高等法院提交某个下级法院或当局的裁决，以便高等法院予以调查。<3>如果高等法院经过审查，裁决无法通过审查，则就会被撤销，从而宣告无效。故法院审查调卷令案件后的判决有两种：撤销被诉的决定的判决、驳回诉讼请求判决。
（3）禁令。禁令作为英国王座法庭实施控制系统的一个重要部分，是随着调卷令的发展而发展出来的。但它有一个重要的特点，就是前瞻性，不是回顾性的。它的效力针对的是正在发生或者将来发生的行政行为。如果行政行为已经作出，则不能运用禁令手段，只能通过其他方式进行救济。禁令与调卷令两种形式可以结合起来适用，前者抑制行政行为的实施或者作出，后者对行政行为予以撤销。
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<2>[英]威廉?韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第233页。 <3>[英]威廉?韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第286页。
（4）强制令。强制令相当于我国行政诉讼法中的履行判决，强制令就是为了强制要求各种公共机构履行其公务的手段，它一般是在公民申请下，对于行政主体不作为而提供的救济方式。它往往是作为调卷令的辅助手段来适用的，在调卷令撤销了行政主体的行政行为之后，可以用强制令禁止行政主体作出进一步的违法的行政行为。
二、美国行政诉讼判决形式 “在美国，司法审查是指法院审查国会制定的法律是否符合宪法，以及行政机关的行为是否符合宪法及法律而言。这两种审查在美国都由普通法院执行，在法律没有特别规定时适用一般的诉讼程序。”<4>可以说行政诉讼是司法审查的一部分。美国的行政诉讼判决形式一方面继承了英国行政诉讼判决形式的精髓，另一方面又发展出来了自己的特点。根据《联邦行政程序法》和相关案例，美国的行政诉讼判决形式可以分为以下几类：
（1）强制履行判决。根据《联邦行政程序法》第七章第706节第1款的规定，审查法院应强迫执行不合法拒绝的或不合理延迟的机关行为，法院可以依据这一条款，对行政机关不合法拒绝相对人的行政行为以及不合理拖延履行职责的行为，可以判决行政集团强制履行。 （2）撤销判决。《联邦行政程序法》第七章第706节第2款规定，有下列情形之一的，可以判决予以撤销：专横、任性、滥用自由裁量权、或其他的不合法的行为；违反宪法上的权利、权力、特权或赦免；超越法定的管辖权限、权力或限制、或者没有法律上的权利；没有遵守法律规定的程序；没有实质性证据支持；没有事实的根据，达到事实必须由法院重新审理的程度。对于上述情形，法院可以作出撤销判决，从而否定行政机关的行政行为。
（3）变更判决。这一判决形式主要来自一些州的法律和案例。根据《模范州行政程序法》的规定，如果因为专断的裁决、或反复无常的裁决、或滥用自由裁量权性质的裁决，或不正当的行使自由裁量权所作的裁决，致使请求审查的人的重要权利受到损害，法院可以变更此种裁决。〈5〉
除了上述几种法定的形式之外，还有一些非法定的诉讼判决形式，主要有制止状、确认判决、提审状、禁止状、人身保护状等形式。这些都属于非法定的审查，“适用于法律对于某种行为没有明白规定审查的时候，或者所规定的审查不能给予适当救济的时候。”〈6〉
第二节 大陆法系国家行政诉讼判决的种类
一、德国行政诉讼判决形式
德国行政法是世界上最为发达的国家之一，完整而严密。德国行政诉讼判决较为发达，根据《联邦德国行政法院法》和《联邦德国行政程序法》的相关规定，德国行政诉讼判决形式主要有：
（1）撤销判决。这一判决形式针对的是行政行为已经作出，且已经侵害了起诉 人权利的情形。《联邦德国行政法院法》第42条第1款规定：通过诉讼，可以导
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<4>王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第561页。 <5>参见张正钊、韩大元：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第824页。 <6>王学辉：《行政诉讼制度比较研究》，中国检察出版社2004年版，第346页。
致撤销或废止一行政行为。但是除非法律另有规定，原告人只有在认为其自身权利被一个行政行为、拒绝行政行为或不作为侵害时，方可提起诉讼。对于行政行为已经被执行，能够撤回的，可以判决撤销，无法撤回的，只能作出确认判决。
<7>
（2）履行判决。这种判决形式主要是法院对行政当局的拒绝或者不履行、不给付行政行为，判令其履行职责的判决形式。“它的应用领域主要是个人要求获得一个肯定的行政行为（特别是在建设、工商管理中的许可、同意或者批准），或者得到行政上的物质给付（例如社会救济、社会保险和负担平衡中的行政给付）。” <8>这一判决形式的法律依据也在于《联邦德国行政法院法》第42条，其中规定，通过诉讼，可以判决有义务作出一个被拒绝的或不作为的行政行为。当相对人申请行政机关履行其职责时，行政机关拒绝作出或不予答复，法院即可作出履行判决，判决被告履行其职责。
（3）确认判决。确认判决是对既存权利提供的一种保证和确定，主要适用于行政行为已经被撤回或者得到其他处理，但又要求能对行政行为的性质作出认定，法院经过审查，作出是否确认某种法律关系存在的判决。《联邦德国行政法院法》第43条规定，通过诉讼，可以要求确认一法律关系的存在或不存在，或一个行政行为的无效，只要原告人对及时确认拥有合法的权益。但是如果原告的权利可以通过形成之诉或给付之诉得到满足的，就无需再作出确认判决。
（4）变更判决。变更判决依据的是《联邦德国行政法院法》第173条，其中规定了未尽事项适用民事诉讼法的规定，再结合德国民事诉讼法第323条，法院可以作出变更判决。这种判决形式主要适用于钱款方面的行政争议案件。除了前面四种主要的判决形式之外，德国行政法上还存在一些辅助性的判决形式。主要有两种：中间判决、部分判决。中间判决的依据是《联邦德国行政法院法》第109条，对起诉是否受理，可通过中间判决预先作出判决。“中间判决（Zwischenurteil）只包括一个似乎被‘分割出来’（abgeschichtet）的特定争议点。”<9>中间判决是可以分别撤销的，也并不影响法院的审理裁判。部分判决的法律依据是第110条，仅有部分争议标的判决时机成熟的，法院可以作出部分判决。作出部分判决的必要前提是诉讼标的是可以分割的。否则不能作出此种判决。
二、法国行政诉讼判决形式 法国也是公法发达的国度，行政法当然也很精密。法国行政诉讼判决形式是 根据行政诉讼类型的分类而确定的。在每个类型的诉讼〈10〉中可以相应作出某一种或几种判决形式。
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<7>对于不得撤销的情形，主要有以下几种情况：撤销违法行政行为将会给国家利益、公共利益造成重大损失的，法院应当确认被诉具体行政行为违法，而不是撤销该行为；原告不享有清除请求权的，行政法院不得撤销被诉行政行为；羁束性行政行为违反法定程序不影响其内容正确性的，不得撤销。参见应松年主编：《四国行政法》，中国政法大学出版社2005年版，第221-222页。 <8>于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第178页。 <9>[德]弗里德赫尔穆?胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第579页。 <10>关于此部分的诉讼类型的分类是采用王名扬的分类，按照其传统的分类，把法国行政诉讼分为四种：完全管辖权之诉、撤销之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚之诉。具体参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第664-666页。
（1）在完全管辖权之诉中，法院可以判决撤销、变更、重新决定行政机关的决定，也可以要求行政主体赔偿损失，但是不能命令行政机关为或不为一定行为。“典型的完全管辖之诉为关于行政主体的损害赔偿的诉讼以及关于行政合同的诉讼。这两种诉讼称为狭义的完全管辖权之诉。”<11>在这类诉讼中，当事人通 过诉讼主张某些权利，法官对此可以作出撤销判决、变更判决、重作判决，还可 以作出赔偿判决，但不能作出履行判决。
（2）在撤销之诉中，可以作出撤销判决，但是不能判决重作或者判决赔偿。在这类诉讼类型中，原告对行政主体的行政行为不服，认为行政行为违法并侵害了其利益，可以提起撤销诉讼。法官审查行政行为合法性之后决定是否作出撤销判决。
（3）在解释及审查行政决定的意义和合法性之诉中，可以作出解释判决。在这类诉讼中，法院不能撤销或变更行政行为，也不能作出赔偿判决。法院除了解释和审查行政行为的意义和合法性之外，没有其他的权力。
（4）在处罚之诉中，法院可以作出处罚判决。这是一类很有特色的诉讼类型，其适用范围也很小，只是行政法庭根据省长的请求，对于违反不动产公产保管规则的行为进行处罚。<12>
三、日本行政诉讼判决形式
日本行政法因循大陆法系的德国，创立了自己的行政法体系。二战后，日本被美军占领，建立了具有普通法系特色的行政法律制度。日本行政诉讼判决是根据原告的诉讼请求作出的，从其判决内容的不同，可以分为诉讼判决和本案判决 <13>
（1）诉讼判决是指诉讼欠缺诉讼要件时，法院因其不合法而作出不予受理的判决。不受理判决是在诉讼最初便欠缺诉讼要件时所作出的，在诉讼提起之后欠缺诉讼要件也可作出不受理判决，它并不是对被诉行政行为合法性的判断。从总体上说，诉讼判决相当于我国的不予受理或者驳回起诉裁定。
（2）本案判决，就是对诉讼请求是否合法适当作出的判决，主要包括以下几种形式：支持请求判决、驳回请求判决、情事判决。法院审理后若认为撤销请求合理，可作出撤销处分之判决；如果认定撤销处分的理由不成立，则判决驳回对于应予撤销处分的，但若撤销处分将会给社会公共利益带来严重损害，则法院可以判决驳回请求，即情事判决。<14>
四、台湾行政诉讼判决形式 台湾与大陆同文同宗，同属大陆法系，法律制度大多承袭以德国为代表的大 陆法系国家，所以研究台湾的行政诉讼判决形式对于完善大陆的行政诉讼制度更 加具有借鉴价值。
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<11>王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第665页。 <12>参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第666页。 <13>日本行政诉讼判决形式的这种分类是杨建顺先生的主张，参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第753-755页。
<14>一般而言，当行政处分违法时，法院必须撤销该行政处分，但也有例外。根据《行政事件诉讼法》第31条第1款规定，如果撤销行政处分不符合公共福利时，可以不撤销该行政处分，而作出不支持原告诉讼请求的判决。参见应松年主编：《四国行政法》，中国政法大学出版社2005年版，第301页。