第四，被诉具体行政行为违法，但撤销将给国家利益和公共利益带来重大损失的。通常情况下，被诉具体行政行为违法人民法院应当作出撤销判决，通过撤销被诉具体行政行为保护当事人的合法权益，但如果撤销该具体行政行为将会给国家利益和公共利益带来重大损失，从维护国家利益和公共利益大局出发，人民法院不应作出撤销判决，而作出确认违法判决。不过，为保护当事人的合法权益，人民法院应同时判令被诉行政机关采取相应的补救措施;同时，如果对造成损害的当事人，人民法院还应依法判决被诉行政机关承担赔偿责任，以丰卜救当事人的损失。
六、驳回判决
驳回判决就是驳回诉讼请求的判决，是法院对不宜作出维持判决的，作出驳 回原告的诉讼请求之判决。可以说，人民法院对具体行政行为审查后，依法作出 的对原告的实体诉讼请求予以否定的一种判决。驳回判决与确认判决一样，在《行 政诉讼法》中并无规定，也是《若干解释》增加的判决形式。它是对原告的实体 诉讼请求予以直接否定的形式。
根据《若干解释》第56条的规定，有下列情形之一的，人民法院应当判决 驳回原告的诉讼请求：（1）起诉被告不作为理由不能成立的；（2）被诉具体行政 行为合法但存在合理性问题的；（3）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变 化需要变更或者废止的；（4）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。对上述几类情 形，法院应当作出驳回诉讼请求的判决，但是对除此之外的情形，就无法作出驳 回诉讼请求判决了。
第二节 我国行政诉讼判决种类存在的主要问题
一、判决形式不丰富，无法提供全面有效的救济 现行行政诉讼法规定了四种行政诉讼判决形式，《若干解释》又增加了两种， 但是六种判决形式仍然无法满足司法实践的需要，很多情况下，法院没有合适的 判决形式可适用，无法尽到维护行政相对人合法权益的职责。这些情况主要有三 种：
1、针对未完成的行政行为，无相应的判决形式。对于违法行政行为发生后， 法院经审理，可以作出相应判决。但是对于一些正在发生或将来必然发生的行政 违法行为，公民、法人或其他组织却无法通过判决来救济自己的权利，因为现有 的六种判决形式都只能追究已发生的行政行为，不具有前瞻性。比如，行政机关 即将对甲实施行政强制，强制其送去医院接受精神病治疗，但是甲是一个正常的 人，行政机关出于某种目的，强制其接受精神病治疗，那么在行政机关作出这种 行政强制决定前，或者实施过程中，根据行政诉讼法及其若干解释，却无法获得 有效的救济，因为即使提起诉讼，也无适当的判决可以作出。
2、针对轻微的行政瑕疵行为，没有相应的判决形式。根据《行政诉讼法》 第54条第1项、第2项的规定，一个合法的行政行为必须符合法定程序，主要 证据充分。对于违反法定程序或者主要证据不足的，可以判决撤销或者部分撤销。 但是对于轻微的程序瑕疵或者次要证据不足但未影响行政行为实质合法性的情 形并无规定，《若干解释》里也没有涉及。那么对这种轻微的行政瑕疵行为，应 该作出什么判决呢？判决维持固然不当，但是如果作出撤销判决，则否定了一个 基本正确的行政行为，又浪费了行政和司法资源。所以对于这种情形，现在还没 有合适的判决形式。
3、针对案情复杂，无法及时审结，耗时较长的行政诉讼，缺乏有效的判决 形式。西谚有云：迟来的正义非正义，套用一句：迟来的救济非救济。行政相对 人提起诉讼，不但想获得救济，而且要及时的获得。耗时过长、无法及时审结会 使救济的效果大打折扣。但是现在对案情比较复杂的案件，涉及面较广，不得不 申请延期，这无论是对原告还是被告，都是一种讼累。而很多这种案件是可以分 解开来的，可以针对各个部分分别作出判决，也可以满足行政相对人对司法的期 待，但现有判决没有提供这样一种形式。
二、适用范围不明确，操作性不强
“为保证司法公正，法律必须明确、具体，具备较强的操作性。”<25>但现行行政诉讼判决形式的相关规定就几个条文，过于简单。作为主要依据的《行政诉讼法》，规定行政判决形式的条文只有一条，加上标点符号也仅215个字。而且涉及了很多概念，非常的概括和抽象，很难具体落实操作。行政诉讼判决形式的规定原则性较强，太过空泛，只是一些抽象的概念，可操作性不强。
比如《行政诉讼法》第54条第4项中“行政处罚显失公正的，可以判决变更”，那么什么是“显失公正”？如果只是从法律条文的规定出发，显然无从判 断“显失公正”的标准。在学界，关于显失公正的标准认定也有很多看法。有学 者主张从比例原则、程序公正、实质公正等路径来理解；<26>有学者则主张按照相应性原则、平等性原则、可行性原则等原则来判断。<27>而在现在中国的司法体制下，法官不可“造法”，并无对此的解释权，显失公正也只能成为一个模糊的概念。对显失公正的标准，原告无法把握，法院也缺乏统一的裁量尺度，这样在适用这一形式时会导致变更判决缺乏明确的适用范围。<28>
再如第3项中的“被告不履行或者拖延履行法定职责”，这里的“不履行或 者拖延履行”，从法理上来说，应该不包括行政机关的拒绝性的或者否定性的作 为，但也有人认为如果“不履行”的范围排除了否定性行政行为，那么我国现 行法律对行政行为的救济就会被分化，导致履行判决的适用范围缩小。<29>同样地，概念上的抽象导致理论上的不清，司法实践中也会无所适从。
三、设置不科学，导致资源浪费
在变更判决中，只有行政处罚显失公正的，才可以判决变更，但是从司法实 践来看，仅仅把变更判决局限于行政处罚案件中是不妥当的。因为这会使法院对 行政处罚以外的案子，无法作出直接变更，只能作出撤销判决，而行政机关很大 可能上会作出与原行政行为大同小异的行政行为，行政相对人不得不再次求助于 司法，法院也只能再次作出撤销判决。这就造成了司法和行政等资源的浪费，是
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<25>杨慧：《关于完善我国行政诉讼判决种类的思考》，载《河南司法警官职业学院学报》2004年第2期。 <26>参见余凌云：《行政诉讼上的显失公正与变更判决》，载《法商研究》2005年第5期。 <27>参见李玮萍：《论行政诉讼中的变更判决》，载《长沙铁道学院学报》(社会科学版)2006年第1期。
<28>参见秦集成：《论我国行政判决制度的三大缺陷》，载《中共南京市委党校南京市行政学院学报》2006年 第5期。
<29>参见岳冰：《行政诉讼判决方式存在的问题及对策》，载《铁道警官高等专科学校学报》2005年第4期。
不经济的做法。正因为如此，现在很多学者都主张把行政裁决纳入到变更判决之 中。
在撤销判决形式的规定中也存在这样的问题。《行政诉讼法》规定了作出撤 销判决时，可以同时判令被告重新作出具体行政行为。虽然第55条也规定了“人 民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与 原具体行政行为基本相同的具体行政行为”，但在实践中，被告可能无视判决的 威信，仍然作出与原具体行政行为类似的行政行为，这样又使得行政相对人陷入 诉讼循环的怪圈，却得不到有效救济。这种情况就是引言中提到的案例的情况。
四、未充分考虑原告的诉讼请求
法院对行政行为的审查行使的是司法权，“司法权是一种中立性、被动性的权力，因而，司法实行不告不理原则。”<30>虽然现在司法权的能动性增加了，但司法权本质上还是被动消极的。民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼等三大诉讼法之间各有特色，但是这种被动性却是同样的。“司法权的被动性指司法权自启动开始的整个运行过程中只能根据当事人的申请包括申请行为和申请内容进行裁判，而不能主动启动或擅自变更当事人的诉请内容。”<31>这里面就包含了一个非常重要的概念：司法裁判范围的有限性。即法院的裁判不能超越诉的范围，法院只能在原告提起的诉讼请求范围内加以裁判，而不能脱离或者超越诉的范围作出判断。
但是现行的行政诉讼判决形式的规定有些却与司法权的被动性不符。对于维持判决，原告提出审查被诉行政行为的合法性，法院如果认为其合法合理，依照行政诉讼法，必然作出维持判决，但是这就没有考虑到原告诉讼请求。“维持判决所针对的诉讼请求是撤销具体行政行为，而对撤销的请求，法院或者支持；或者反对；或者虽然支持，但出于公共利益的考虑不直接撤销，而是指出违法并责令行政机关给相对人补救。”<32>所以，对被诉具体行政行为作出维持判决没有考虑原告的诉讼请求，违背了不告不理的要求和司法权被动性的特征。
五、行政权与司法权界限不明，司法监督不力
行政诉讼是法院审查行政机关行政行为的诉讼程序，是司法权对行政权的监 督。但是司法权与行政权之间要有一个适当明晰的界限，司法权要能监督行政权， 防止行政权力的滥用，但又不能肆意侵入行政权领域，对属于行政权自由裁量的 要给予充分的尊重。“行政诉讼的实质是司法权对行政权的监督和制约，是对行 政活动合法与否的监督，原则上司法权只能监督行政权，不能代替行政权，只能 对行政活动合法与否作出判决，不涉及合理与否的问题，也不能变更合法不合理 的行为。”<33>但是现行的行政诉讼判决形式却没有合理划分行政权与司法权的界限。
如前面分析，在维持判决和撤销判决中，由于违背了司法权的被动性，就是 由于行政权与司法权两者关系不明，导致司法权不当行使。再如在变更判决中， 法院拥有有限的司法变更权，但对于除行政处罚之外的行政案件，只能通过其他 间接的判决形式来处理，无法直接予以变更，所以对于除行政处罚以外的行政行
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<30>马怀德：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第428页。 <31>刘瑞华：《司法权的基本特征》，载《现代法学》2003年第3期 <32>马怀德：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第428页。 <33>马怀德：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第430页。
为无法有效的监督控制，使得相对人的合法权益得不到有效及时的救济。
六、法律层次的不统一 除了前面存在的几个问题，行政诉讼判决形式还存在一个形式上的问题。这 就是法律层次上的不统一，即规定行政诉讼判决形式的法律规范有多个，且效力 层次不同，但在适用上却一体适用。
现在规定行政诉讼判决形式的规范性文件主要有两个：《行政诉讼法》与《若 干解释》，但是《行政诉讼法》是全国人民代表大会通过的基本法律，而《若干 解释》是最高人民法院发布的司法解释，它们是两个位阶上的法律规范。但是在 司法实践中，最高法院的《若干解释》和全国人民代表大会通过的《行政诉讼法》 却是同等适用的，甚至法院在审判行政案件中更倚重最高法院的司法解释。这就 与两个法律规范文件的原始效力层次相背离了，不符合逻辑层次。
第三节 问题存在的原因分析
上面六个问题的出现并不是偶然的，是众多因素共同作用的结果。行政诉讼 判决形式上出现问题，首先是宏观上的原因，即政治体制的制约。因为政治体制 架构设计的限制，立法机关、行政机关、司法机关的相互关系必然制约着行政诉 讼判决形式的规定。其次是行政诉讼立法的成熟状况。制定行政诉讼时立法技术 并不十分成熟，考虑问题不是很全面，忽略了一些情况，导致现在有些情形无有 效的判决形式可以适用。最后是对行政诉讼规律的认识不足。由于行政诉讼法学 理论知识的欠缺，致其无法有效支撑行政诉讼判决形式的设计，所以才会有现在 众多问题的出现。
一、政治体制的制约
我国实行议行合一的政治体制，政府、法院、检察院由人大产生并对其负责， 而法院与政府的关系在法律层面是各自独立的。但是由于历史传统的因素以及党 政关系的影响，司法机关某种程度上成为了行政机关的附庸。在我国的国家权力 格局中，倾向于把司法权作为行政权的一个配角，甚至作为行政权的一个部分。 司法权是行政权的配角，同样地，行政审判权也只是行政权的配角。<34>
“为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量权就必须受到合理的限制。”<35>但司法权与行政权的这种关系使得司法很难保持独立和中立，甚至会沦为行政权的“奴婢”。那么在这种格局之下，设计的行政诉讼判决形式必然缺少鲜明的“控权”色彩。<36>司法权通过行政判决并没有充分履行监督行政机关依法行政的职责，从而导致司法权对行政权的监督不力。
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<34>参见张旭勇：《行政判决的分析与重构》，北京大学出版社2006年版，第119页。 <35>[美]E?博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第369-370页。
<36>在我国行政法理论界，对于控权论，大多停留在一种比较直觉的认识，即认为它是一种倾向于控制政府权力的观念。如果经过进一步的研究，可以得出这样一个概念，控权论是以保护个人权利为宗旨，认为行政法的核心问题是控制行政权力、行政法本质上是控制行政权力的法，并依此贯穿行政法的所有内容，用以指导行政法治建设和行政法学研究的一种行政法理论基础模式。参见李娟：《行政法学控权理论研究》，载罗豪才主编：《行政法论丛（第2卷）》，法律出版社1999年版，第1-11页。
二、行政诉讼立法的不成熟
《行政诉讼法》制定时，立法技术并不成熟，<37>而立法技术的不成熟将使所立之法无法正确调整相关法律关系，无法准确、有效地表达立法者的意愿，导致考虑问题不全面，表述上也存在问题，所以现在出现了一些问题。
《行政诉讼法》只规定了四种判决形式，后来通过司法解释增加了两种，这 说明立法时并没有全面完整地考虑可能面对的情况。在现有六种判决形式下，仍 然不够丰富。针对未完成的行政行为，无相应的判决形式；针对轻微的行政瑕疵 行为，没有相应的判决形式；针对案情复杂，审时较长的行政诉讼，也缺乏有效 的判决形式。
在法律条文的表述上，也不是很严谨，比较的模糊，这就为以后的司法适用 带来困难。模糊、抽象的条文，造成了操作性差。而法官在现行司法体制下，紧 扣法律条文和司法解释来裁判案件，没有解释法律的权力，所以法律条文本身规 定的模糊会造成法官在裁判案件时无法有效适用判决形式。
三、对行政诉讼规律认识的不足
在《行政诉讼法》颁布之时，行政诉讼法学理论极为单薄。<38>立法者对行政诉讼规律的认识不是很清楚，对于立法宗旨认识片面，对原告的诉讼请求也没有充分的考虑。
对于行政诉讼立法宗旨是什么，立法者的认识不足。前面也提到，司法权某 种程度上成了行政权的附庸，所以行政诉讼法把维护行政机关依法行使职权作为 其宗旨之一。但这种认识并不符合行政诉讼制度的初衷，也不符合行政诉讼的规 律。行政诉讼制度的建立本质上是对行政机关的行政行为合法性作出判断，是对 行政行为的审查和控制，最终为了保护相对人合法权益，而并不是为了维护行政 机关的职权而设。基于对行政诉讼立法宗旨的错误认识，才会产生维持判决这种 不伦不类的判决形式。
同时，在制定行政诉讼法时，对于诉讼规律的认识不足，设计维持判决也违 背了司法权的被动性以及不告不理的原则。“司法权是一种被动性的权力，为了 保证其被动性，法院对案件实行不告不理和诉审分离。”<39>而维持判决并不是基于原告的诉讼请求作出的，是从维护行政机关职权的角度出发的，是法院主动作出的与原告诉请无关的判决，违反了行政诉讼的特性。
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<37>立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称，它可以使立法成为科学的立法，使立法臻于较高水平，使立法正确调整法律关系和准确、有效、科学地反映立法者、执政者的意愿，可以从一个侧面保障整个法制系统有效地运行，从而充分满足国家、社会和公民生活对立法提出的种种需要。参见周旺生主编：《立法学》，法律出版社2000年第2版，第453-454页。 <38>参见张旭勇：《行政判决的分析与重构》，北京大学出版社2006年版，第119页。 <39>汪习根、孙国东：《中国现代司法理念的理性反思》，载《浙江社会科学》2006年第1期。