范的法律，但具体的依法行政的这个法，主要是指《行政法》。所以我们要对《行政法》有几个更深的认识。
1.《行政法》具有很重要的地位
《行政法》是什么呢？我们刚才说我们建立了社会责任法律体系，《行政法》只是其中一个重要的部门法，它同时又是《宪法》的实施法，具有很重要的地位。因为对公权力约束一些原则、规则的具体化，主要是通过《行政法》来实现。
从这个角度来说，美国学者古德诺说过一句话：《行政法》是动态的《宪法》。因而我们可以说，《行政法》具有很重要的地位，这是第一点认识。
2.《行政法》的内容非常丰富
第二个《行政法》的内容非常丰富，我们刚才谈到，一个人从出生到死亡，或多或少的都与这种行政公权力打交道，都要与政府打交道，而政府这种公权力的这种运行，如果纳入在法治的框架下，就必须时刻有一种法律来规范它。任何一个领域，只要涉及到公权力，就需要背后盯着《行政法》。所以《行政法》的内容非常丰富，但同时《行政法》又没有统一的实体法典。《刑法》有刑法典，《民法》也可以做个民法典，《诉讼法》有个诉讼法典，我们可以通过一本法典，即便是几百条甚至几千条都可以把它细化出来，但是《行政法》无法做到。不仅我们国家，世界上其他国家，也没有行政法典，这是我们对《行政法》又一个认识。
- 6 -
3.《行政法》的三个组成部分
第三个认识，《行政法》虽然内容非常丰富，但有它三个主要组成部分，包括了行政组织法、行政行为法和行政监督法三大块。一个国家的法治政府建设如何，看法治政府中所引具有的法的话，我们可以从行政法的角度来看。而要从行政法的角度来看，我们主要看《行政组织法》建设的如何。涉及到对一个行政机关的设臵、公务员的编制、权力职能的划分，都要通过《行政组织法》规范出来。一个机构设立出来了，如何运行自己的公权力呢？这就是我们所说的《行政行为法》。当公权力的运行出现问题，怎么办呢？如何对这个公权力运行进行一种监督呢？这就是我们所说的《行政监督法》。这三个组成部分统称为《行政法》。所以我们谈到的依法行政的法主要是《行政法》，谈到的法治政府建设中的法主要是《行政法》。
（四）我国法治政府建设的历史发展
第四点认识，我国法治政府建设的历史发展。我们对法治政府有个简单认识，和已具有的法也有个认识。我们看我们国家政府建设的历史发展状况。
1.新中国成立至改革开放前的法治状况
新中国成立自改革开放前这是一个阶段，我们的法治建设状况如何呢？首先来说，我们从法的形式要点上，依法治国要有法可依，依法行政要有法可依，法治政府建设也要有一个法。但是从建国之初到改革开放之前，我们总共的法律大概10部左右，
- 7 -
且不说制定了良法问题，从法律本身来说，就急剧缺少。
有很多数据来作证，比如在1983年的时候，我们虽然开始重视法律制度建设，重视法律教育，但那时候全国的法学教授才20多位。所以说整体上来看，我们并没有意识到法治的重要性，更没有把依法治国作为一个重要的策略来对待。所以当时法治意识非常淡薄，改革开放之后，我们才开始了法治建设，在这个过程当中小平同志起到重要作用。小平同志有一段话，我们大家都非常记得，他说我们过去发生了各种错误固然与某些领导人思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走上反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好制度的严重影响，因此对党、对国家、对他个人都造成了很大不幸。
2.改革开放后法治建设
所以改革开放以后，我们进行了法律制度的全面建设，从1979年初到现在，我们全国人大及常务会制定的法律已经达到240多个。国务院制定的行政法规有600多，地方人大制定并批准了7000多个地方性的法规。所以我们社会主义法律体系基本上建设起来了，当然我们还有一些法律需要制定，比如行政程序法，政府信息公开法，我们还没有国家层面的法律。
我们国家对依法治国的提出是怎么样的呢？1984年的时候，彭真同志有一段话，大意主要是国家的治理逐渐要从依政策逐渐
- 8 -
过度到依法，所以依法的问题1984年才在主要领导人的思想观念当中、在讲话当中提出来。一直到1993年，在政府工作报告中第一次提出依法行政。1997年党的十五大报告中，正式提出依法治国，建设社会主义法治国家。
所以依法治国、依法行政方略的提出，到现在不足20年。法治政府的建设是依法治国的重中之重，所以法治政府的建设也主要是伴随着依法治国的推进而缓慢推进。2004年国务院制定了全面推进依法行政的纲要，明确提出了法治政府建设的目标。法治政府的建设在这十几年来快速的往前发展推进。
当然这一点还远远不够，所以这次党的十八届四中全会又以依法治国为主题，这必然会对法治政府建设带来巨大的推动力。所以下面我们讲第二个大问题，现阶段推动法治政府建设的必要性和紧迫性。
二、现阶段推动法治政府建设的必要性和紧迫性。 （一）全面推进法治政府建设是市场经济的要求
我们看第一个问题，全面推进法治政府建设是市场经济的要求。为什么十八大四中全会以依法治国为主题呢？是因为随着社会的改革发展，我们逐步建成了社会主义的市场经济。市场经济当中要追求平等、公平、自由的竞争，只有靠法治才能规范。而在市场经济中，公权力会主动干预市场经济，随着市场经济的发展，会出现很多不正当的竞争，或者垄断现象。这种不正当的竞争或者垄断，单靠一个人的力量是无法去克服和解决的，这就需
- 9 -
要国家出面来进行规范和制约，实际上就是公权力主动干预的。而要防止公权力的滥用，就必须把它纳入制度的框架之下，纳入法治的轨道之中，要让市场经济的无形之手和我们的有形之手协同并用，共同推动市场经济发展。
为了进一步理解这个问题，我们先对市场经济有一个更深的理解。什么叫市场经济？市场经济就是一种等价交换的商品经济。我从三个假设、三个原理、三个方法去理解市场经济。如果用经济学上的三个假设、三个原理和三个方法能解释清楚的一种社会经济状况，我们可以称为市场经济。哪三个假设呢？第一假设叫经济人假设，就是假定每一个市场经济当中的人，都是追求经济利益最大化的、自私自利的经济人。他因为他是经济人，所以对应的原理是最大化分析，方法是成本收益。他追求经济利益的最大化，每做一件事情，都要考虑成本是多少，收益是多少，如果成本很低，收益很大，他就会做；理性的经济人，如果成本很高，收益很小，绝不会去做，而市场经济中的经济人，并不随着他转变为公务员的身份，进入政府机关当中去工作而改变经济人的本性。
所以当他掌握了公共权力时候，也会考虑到成本收益。如果成本比较高，收益比较低，他就不会做。如果成本比较低，收益很高，他就可能会做。所以对权力运营，大概也有这种理念来指挥着他。
第二个假设是资源稀缺，就是假定资源是稀缺的，为什么资
- 10 -