二、桃江县乡镇规划建设中所反映出的问题
调查中，无论是走访还是座谈，桃江县的干部群众都对经济发展和乡镇规划建设充满关注。对于其反映及其我们看到的问题，归纳为以下两个大的方面：规划方面和建设方面。
（一）规划方面存在的主要问题 1.规划编制存在的问题
(1)规划编制缺乏宏观区域理论的指引，过多的受到现状的束缚由于缺乏系统的区域规划指导，和其他小城镇面临的问题一样，所调研的4个乡镇规划编制多是着眼自身，缺乏区域发展的宏观统筹和协调，从客观上给规划决策带来不便。另外，规划编制过程中过多的迁就现状，不能从长远的、区域的发展看问题，致使在规划编制方案往往因小失大，长期积累一些历史遗留问题而无法有效、果断的解决。在遭遇规划瓶颈时往往以保持现状、以后解决等想法应对，循环往复，产生了一些更加难以解决的“历史问题”。如武潭镇的镇区总体规划，主要的用地布局，尤其是近期建设主要集中在国道207两侧，没有考虑其用地现状和用地要求，造成用地紧张，镇区骨架难以拉大，交通通而不畅严重制约城镇发展，同时由于城镇发展，也制约着207国道的通行。
(2)基础资料缺乏，为规划编制造成了障碍由于对基础资料的收集及管理缺乏经验，12个已编制规划的乡镇在规划编制中基础资料的收集往往滞后（主要采用2年或3年前的统计年鉴），导致规划编制方案在确定具体目标时缺乏准确性。如历年经济发展和土地出让数据等基础资料的缺乏直接影响对于城镇的增长速度判断，从而影响城镇建设规模的准确预测；1: 1000地形图的测量滞后导致一些详规和
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村庄规划不能准确定位。
(3)规划编制过程过长，不能应对快速变化的城镇建设情况由于桃江县近几年发展建设较快，城镇建设情况日益复杂多变，而城镇规划的编制往往经历了反复的修改、审查，最后审批的时候已经与现状情况有诸多不符。且往往新旧规划不能及时衔接，给城镇建设的管理造成一定的困扰。
2.规划管理办法存在的问题
(1)规划管理决策制度尚不健全，管理缺乏创新
规划管理决策制度不健全，使规划容易走照搬大中城市管理的路子，丧失了自身的特色。建镇初期详规的滞后，致使规划实施缺乏依据，“一书两证”的法定制度，由各类现场办公会所替代。
(2)头痛医头，脚痛医脚
各乡镇现状的规划管理办法还存在一个明显的问题，就是“头痛医头，脚痛医脚”。往往是被动的去解决个别问题，不能从全局的角度出发进行整体调整和管理。这样就造成了对于规划不停地修补和调整，甚至造成现状的建设为未来的发展埋下隐患的尴尬局面。
(3)缺少人才和技术
随着现代管理技术的进步和迅速发展，以计算机为主的管理技术（如GIS)在规划管理中运用越来越多，特别是在大中城市的规划管理部门和设计单位已普及运用，但是由于诸多客观条件的限制，和其他小城镇一样，桃江县所有乡镇无论在技术装备和专业人才方面，短期内都无法满足，这也是桃江县目前所需要考虑和解决的问题。
3.乡镇规划实施过程存在的问题
(1)对于规划的法治性理解不够，随意修改规划的情况时有发生
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由于规划管理具有行政管理特征，是当地政府意志的体现。同时管理体制的不完善，加上对于规划的法定性理解不够，在发展经济和“为官一任，造福一方”的思想影响下，规划管理往往过多迁就现实市场开发的需要而不考虑对于未来的影响，愿意多干一些领导看得见的事情，因而任意修改规划的事情时有发生。如灰山港镇和马迹塘镇，经常会由于招商引资项目而随意更改和践踏已经批准的规划。
(2)规划执法困难，查处容易，执行难
规划执法困难一直是困扰民众镇规划实施的一个问题，规划执法同其他行政执法一样，常常是“道理硬，手段软”，查处容易，执行难，有时还有可能遭到暴力执法。来自方方面面的干扰很多，权力的干扰、人情的干扰等。产生这种情况的原因有很多种，综合起来可以归纳为以下三点：一是规划意识不强，把规划管理与发展经济对立起来，尤其是招商引资项目，唯恐“风凰”不落户，甚至以牺牲公共利益来迎合投资；二是违法建设的利润往往大于违法建设的成本，这是违法建设屡管不衰的重要原因；三是乡镇与县城相隔较远，县级执法局鞭长莫及导，致违法者有机可乘。
4.规划监督过程存在的问题
(1)规划监督意识不强，规划实施评价体系缺失
作为规划监督最直接的工具--规划实施评价，在桃江县大部分乡镇的规划管理过程中一直没能很好的进行。这包括规划成果的质量如何？规划在实施过程中对城镇的发展究竟发挥了什么作用？这种作用的效果如何？这些规划实施评价将直接影响并决定了小城镇规划在社会建制中的地位和作用，也决定了社会对规划的认识。而就规划本身来说，通过规划实施评价不仅可以全面的考量规划实施的效果，
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而且在基础上形成的有关信息反馈可以为下一期规划的内容和政策设计以及规划运作制度的架构提出修正、调整的建议，使小城镇规划的运作过程进入良性循环。
(2)社会监督参与力度不够
社会监督是规划监督的重要来源。部分乡镇虽然在规划的编制过程中采用了公示、征集相关利害人意见的方式来积极推进各类规划的群众参与度，但是由于现实群众对于规划的认识不够、公示宣传方式不当等种种原因，规划的社会参与度不高，从而直接导致了社会对于规划的监督力度不够。部分规划（特别是公益性的规划）未必能反映真正的民众需求。
（二）建设方面存在的主要问题
⒈现实发展要求与长远规划约束经常发生冲突。
规划的远期目标往往是政府从整体考虑确定的发展目标，需要坚定不移地加以实现，但是远期目标的实现需要一个长期的过程。在这一阶段，涉及到具体某个乡镇、某个村庄，从自身生产生活改善要求出发的一些发展要求也需要加以尊重。如桃花江镇城中村问题，这些村庄的村民对于近期的生产生活改善的要求，如翻建民宅、利用闲臵建设用地建设一些商业设施等，也不得不认真考虑。这些问题在一些乡镇中心区及周边的村庄也同样大量存在。
⒉建设用地指标不足，产业发展受到限制。
我国的建设用地政策是按照人口规划进行控制的，但往往是“发展”快于“规划”，造成了“规划”对“发展”的制约。所以，随着我国城镇化进程的加快，人口流动性的增大，按照以前的规划分配的建设用地指标是严重与实际需求相脱节的。
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三、对加强桃江县小城镇规划建设的建议
上述问题不是一朝一夕形成的，也不可能期望能一朝一夕得到彻底解决，需要不断探索新的工作方式和方法，不断总结经验教训，逐步加以解决。为此，特提出如下一些建议：
1.科学编制规划
针对桃江县小城镇规划管理中存在的种种问题，应该抓住重点，逐一解决。首先应该注重对于规划编制工作的跟进和管理，着眼宏观区域定位研究，及时编制总体规划，为各类规划提供科学依据。同时加大近期建设规划编制工作力度，尽量做到年度滚动计划适时更新，使近期规划能够发挥对城镇建设的综合协调能力。
2.积极开展规划的动态维护工作。
实际上，越是发展的时期，越需要通过规划进行合理的控制和引导。规划既然编制了就一定要按规划实施。但各乡镇编制的乡镇域规划、村庄规划，可能会因为地方发展速度快、或者原有的发展条件发生了很大的改变，而需要进行一定的调整。这些都是发展中的问题，除了在规划编制中要求重视近远期发展要求，重视规划刚性和弹性的有效结合，还需要利用规划的动态维护机制，在不违反全县和乡镇规划发展定位和目标，不侵害国家、集体和他人权益，不损害公众利益的前提下，应允许对规划进行局部的合理的调整，使之更符合当地的发展要求。
3.全面推行“责任规划技术人员”制度
建议为每个乡镇对口配备一名规划技术专业人员，作为顾问，参与和指导乡镇规划编制、咨询、维护、宣传、培训。
4. 因地制宜，突出特色，加强小城镇基础设施建设。
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在确保桃江县城建设上规模、上品位、上台阶的基础上，抓好重点镇（灰山港镇）的建设，充分发挥重点镇的示范城镇辐射带动作用。另外充分利用其他乡城镇现有的资源，因地制宜，突出特色，建设小城镇基础设施。高标准改造并完善镇内供水排水、电力、通讯、交通、农贸市场、文化教育、医疗卫生、环保、消防等配套设施建设，全面加强小城镇基础设施建设，发挥小城镇辐射带动作用。
5. 建立多元化的投融资体制。
建设资金短缺也是影响乡镇规划建设的重要因素，因此，深化小城镇基础设施建设投融资体制改革，制定一系列有利于吸纳各种资金的优惠政策，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励各类法人、个人及外商以多种方式参与乡镇城镇建设、经营和管理，最大限度地激活社会资本、民间资本，逐步形成小城镇建设投资主体多元化格局。另外要把全民创业的主阵地放在乡镇，通过搭建创业服务平台、制定落实优惠政策等措施，夯实全民创业基础。利用支柱产业的带动优势，鼓励更多的外商、本地民营企业家及返乡创业人员在乡镇创业。
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