类标准进行的分类，而具体行政行为与抽象行政行为是根据一类标准进行的分类。因此，能否认为具体行政行为仅限于单方行为？双方行为或者多方行为就不是具体行政行为？
所谓单方行为，即行政机关单方意思表示体现的行为，双方行为是行政机关与对方共同意思表示体现的行为，而多方行为是多方主体意思表示体现的行为。如前所述，具体行政行为的“具体”是指针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织，那么，双方行为和多方行为能否是针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织？我认为完全是可能的。
最高法院新司法解释（即９８条）没有对具体行政行为下明确的定义，回避了这一敏感的问题。其第２条第１款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”
关于抽象行政行为，通说认为，是指行政机关制订的具有普遍约束力的规范性文件。最高法院的新的司法解释将抽象行政行为界定为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。可见，抽象行政行为的基本特征是，“对象的不特定性”、“反复适用性”、“规范性”。 关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，通说认为有以下四个：
第一，调整范围不同。抽象行政行为一般调整不特定的多数人以及多件事项，但是，具体行政行为仅仅针对特定的人和事。
第二，能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，执行规范性文件不仅适用一次，在有同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力；具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。
第三，影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务；抽象行政行为一般表现为规范，并不直接导致相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。
第四，行为程序不同。抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的影响。抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序；具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。
如前所述，在理论上，将具体行政行为与抽象行政行为作出区分是相对比较容易的，而在现实生活中，要将具体行政行为与抽象行政行为作出明确的区分则是比较困难的。本案即属于这种情况。 我认为，在实践中，区分具体行政行为与抽象行政行为，有以下几个问题需要注意：
第一，对象的特定性与不特定性问题。 具体行政行为与抽象行政行为都是针对特定的对象作出的，而并不是具体行政行为有特定的对象，抽象行政行为没有特定的对象，事实上，两者都有特定的对象。它们区别在于，利益的联系性是否是直接的。如果某人与行政机关作出的某个行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为无论是针对谁作出的，该行为均是具体行政行为，而如果没有人与行政机关作出的行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为就是抽象行政行为。可见，针对一个法律关系作出的行为即是具体行政行为，针对一类法律关系作出的行为即是抽象行政行为。
第二，相对人的范围问题。相对人是行政法学上的概念，而非行政法规范上的概念。在行政法学上讨论相对人的概念，就存在两个范围的相对人概念：一个是行政机关行政行为所直接指向的对象；另一个就是虽不是行政机关行政行为直接指向的对象，但其合法利益受到行政行为影响的对象。就行政复议和行政诉讼的主体资格而论，属于第一个范围的相对人具有原告主体资格，这是不言而喻的；属于第二个范围的相对人是否具有原告主体资格呢？根据行政复议法关于行政复议申请人资格的规定，以及行政诉讼法关于原告资格的规定，也是不言而喻的。
第二个范围的相对人与行政机关的行政行为之间形式上表现为一种间接的关系，而实际上表现一种直接的法律上的利害关系。但是，有的学者比较多地考虑到，第二个范围的相对人与行政行为之间的间接性，往往认为行政行为并非直接针对这一部分相对人作出的。根据行政复议法和行政诉讼法所规定的行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格，并不是考虑行政行为与相对人的直接性，而是考虑利益上的
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直接性，即是否具有直接的法律上的利害关系。
第三，反复适用性问题。规范性是反复适用的前提，而是否具有“反复适用性”是区分具体行政行为和抽象行政行为的主要标志。因为抽象行政行为是为调整一类社会关系而制定的规则，符合这类社会关系的行为均依据该规则进行处理，因此，具有“反复适用性”的特征；而具体行政行为是针对某一个社会关系作出的处理，只适用于这一个社会关系，因此，不具有“反复适用性”的特征。 （三）铁道部的《通知》属于具体行政行为
我认为，铁道部的《通知》属于具体行政行为，也就属于行政复议的对象和行政诉讼的对象。 第一，铁路运输企业的性质及铁路运输价格的确定。铁路运输企业的性质是以赢利为目的的企业，而不是福利性质的机构，也不是铁路运输管理机关。因此，其与铁路主管部门（铁道部）之间的关系是一种被管理者与管理者之间的关系，而不是行政机关内部之间的关系。
目前，我国的铁路运输企业处于相对垄断的状况，其虽然与汽车运输企业、航空运输企业之间存在着竞争关系，但是，无论是在货运方面，还是在客运方面，铁路运输企业无可争议地处于“老大”的地位。同时，在铁路运输内部，目前还没有引入竞争机制，例如，还不允许集体经济、私营经济，或者合资经济、外国独资经济的介入。这样，铁路运输企业事实上处于垄断的地位。由于这种垄断的地位，就可能形成垄断价格，因而损害消费者的正当的经济利益。正因为如此，为了保护消费者的正当的经济利益，需要对垄断者其中包括铁路运输企业的价格进行限制，或者说由政府去确定这些垄断企业的价格。 垄断企业以外的其他企业所生产的产品的价格，因为不存在垄断的情形，完全由市场通过竞争决定产品的价格，也就不需要由政府去加以确定产品的价格，定价权属于企业的经营自主权。在这种情况下，由于企业对产品的定价而发生的争议，属于企业与消费者之间的一般民事争议。企业的定价要充分考虑到产品的质量，以及消费者的选择；而消费者在选择产品时，完全本着自愿的原则，既可以选择这一产品，也可以不选择这一产品。在没有其他情况下，消费者如果选择了这一价格的产品，是消费者自己的行为。
但是，垄断企业的产品的定价属于例外，因而需要由政府按照一定的法律程序定价。政府的定价就可能产生两个方面的法律问题：
１、垄断企业认为政府的定价没有考虑到企业的成本而偏低，损害了企业的利益，对政府所确定的价格表示不满，或者允许一部分垄断企业涨价，而不允许另一部分企业涨价，没有被允许涨价企业的则可能对政府的定价表示不满。
２、消费者认为政府的定价没有考虑到消费者的承受能力，片面地考虑到了垄断企业的成本或者不正当的成本，损害了消费者的利益，而对政府的定价表示不满。
在本案中，铁道部的《通知》就是允许一部分铁路运输企业在春运期间涨价，实际上是对铁路运输企业在春运期间的定价行为。换言之，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业在春运期间的客票价格的定价行为，而不是直接针对旅客乘坐火车的行为作出的规定。因此，符合具体行政行为的法律特征： （１）《通知》对象的特定性。如前所述，具体行政行为和抽象行政行为都具有特定的对象，从广义上说，它们的对象都是特定的，都具有“对象特定性”的特征。但是，抽象行政行为是针对一类社会关系作出的规定，对象是一类性质的社会关系而非特定的人，这个不特定人的范围是难以确定的；而具体行政行为是针对一个社会关系作出的处理决定，对象是一个社会关系而特定的人，这个特定的人可能可以举出他的姓名，也可能不能举出他的姓名，但它们的范围是能够确定的。在本案中，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业作出的，即《通知》的对象是铁路运输企业，因此，其对象是特定的。
（２）《通知》不具有反复适用性。《通知》中明确规定了特定的铁路运输企业在特定的期间里的特定列车的涨价幅度。《通知》中规定允许涨价的铁路运输企业只能在特定的期间里特定的列车涨价。没有允许涨价的铁路运输企业不得涨价；特定的期间以外的时间里不得涨价；非指定的列车不得涨价。特别是《通知》指明了２００１年春运期间的涨价，其他年份就不得按照这一《通知》的规定涨价。 （３）《通知》不具有规范性。《通知》不是就一类社会关系作出的规定，因此，它的规定非常具体、明确。
有学者将《通知》理解为抽象行政行为，其主要理由是，《通知》是针对广大旅客的，而旅客又是不确定的范围，《通知》对所有的旅客均予以适用，具有反复适用性。我认为，通知》的对象是非常明确的，就是针对铁路运输企业在春运期间的列车价格进行的定价行为。 （三）申请人资格和原告资格
根据上面的分析，铁道部的《通知》属具体行政行为，又涉及财产权的损害问题，属于《行政复议法》规定的受理范围和《行政诉讼法》规定的受案范围。根据《通知》可能侵犯的主体的利益，具有申请人资格和原告资格者有以下四个：
１、《通知》允许三个铁路局属下的列车在春运期间进行涨价，而不允许其他铁路局属下的列车在春运期间涨价。这样，铁道部《通知》不允许涨价的铁路运输企业的利益就可能受到损害，在法律上这些企业对铁道部的《通知》不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
２、《通知》允许三个铁路局属下的列车在春运期间涨价，就可能损害乘坐这三个铁路局属下列车的旅客的利益，乘坐这些涨价列车的旅客如果对铁道部的《通知》不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
３、如果《通知》中允许涨价的铁路局认为，铁道部的《通知》所允许的涨价幅度不够而损害它们的合法利益，它们也有资格获得法律救济。
４、如果《通知》要求铁路运输企业在春运期间降价，则可能损害铁路运输企业的利益，在法律上也应当为这些企业提供救济措施。当然，这种情况在本案中没有出现。随着改革的深化，这种情况是完全有可能出现的。
在本案中，不被允许涨价的铁路运输企业没有对铁道部的《通知》表示不服，被允许涨价的铁路运输企业没有对铁道部的《通知》所允许的涨价幅度表示不服，而是乘坐被允许涨价的列车的旅客对允许涨价的行为不服。
如前所述，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业在春运期间的票价作出的定价行为，而不是直接针对广大旅客乘坐列车作出的处理决定。那么，旅客与铁道部《通知》之间的法律关系是通过什么因素而得到衔接的呢？或者说，旅客是如何获得申请人资格或者原告资格的呢？
铁道部的《通知》影响到所有可能乘坐被允许涨价的列车的人的利益。但是，这些人在此时并不具备申请人资格或者原告资格，因为他们的实际利益并没有受到损害。当某人在购买了被允许涨价的列车的车票，实际支付了比涨价前多的票价时，他的实际利益才造成了损害。也就是说，当某人实际成为旅客时，铁道部的《通知》才对他的利益产生了直接的影响，换言之，他与铁道部的《通知》之间产生了直接的法律上的利害关系。
旅客从铁路运输企业购买车票，是一种民事法律行为，他与铁路运输企业之间是一种民事法律关系。若铁路运输企业是非垄断性企业，具有定价权，那么，旅客购买涨价的车票，是自己的选择，因此而发生的纠纷是一种民事纠纷，通过民事诉讼予以解决。
从一个方面说，旅客在实际知道春运期间部分列车要涨价，而仍在汽车、飞机、火车等交通工具中选择了火车，也是自愿选择的结果，与铁路运输企业之间的买卖合同是自愿接受的，铁路运输企业并没有强迫的含义。因此，对铁路运输企业的涨价行为不服，虽然可以提起诉讼，但只能提起民事诉讼。同时，因是自愿接受的行为，他的诉讼请求也将得不到法院的支持。但另一方面，在春运的特定时期，在中国幅原辽阔的情况下，在目前的初级阶段，乘坐火车只能是大多数人出行的第一选择或者唯一选择。对于火车票的涨价，人们只能忍痛接受。同时，乘坐涨价火车的旅客当然也有权提出这样的问题：火车票涨价是否合法？
在本案中，乔占祥在申请行政复议时，没有举出证据证明其购买了三个铁路局春运期间的涨价车票，从而证明其与《通知》之间存在法律上的利害关系。依据《行政复议法》的规定，申请人在申请复议时，应当提供事实根据。 而乔占祥在申请复议时，并没有提供事实根据。因此，复议机关可以不符合申请行政复议的条件为由，不予受理。但在本案中，铁道部为慎重起见，一再要求乔占祥提供事实根据。乔占祥提供了两张北京铁路局的涨价车票：一张是２００１年１月１７日２０６９次从石家庄到磁
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县的车票；另一张是２００１年１月２２日２０６９次从石家庄到邯郸的车票。
乔占祥在没有举出乘坐广州铁路局和上海铁路局涨价列车的情况下，在复议申请书和行政起诉状中，将它们也列为第三人是没有任何根据的。铁道部作出的《行政复议决定书》中也将这两个铁路局列为第三人同样也是错误的。
（四）行政复议和行政诉讼的内容
１、根据《中华人民共和国铁路法》的规定，铁道部经国务院批准，有权决定列车的价格。对铁道部的《通知》人们主要质疑的是两个问题：一是在春运期间列车应不应该涨价？二是铁道部的《通知》是否合法？
关于在春运期间，部分列车应不应该涨价的问题，铁道部提出了诸多理由证明应该涨价； 乔占祥在行政复议申请书和行政起诉状中则提出了一些不应该涨价的理由，并认为这是任意行政行为。我认为，在春运期间列车是否应该涨价，在平时列车是否应该降价，都是铁路运输企业和铁路主管部门的判断，这是《铁路法》赋予铁路主管部门的自由裁量权。根据《行政复议法》的规定，相对人认为涨价不合理，有权申请行政复议。 但是，根据《行政诉讼法》的规定，相对人认为涨价不合理，则不得提起行政诉讼。
关于铁道部《通知》的合法性问题，由于《通知》的内容不存在合法性问题，而只存在合理性问题，法院不能进行审查，那么，法院所能够进行审查的只是《通知》的程序是否合法的问题。关于这一问题，相对人有权申请行政复议或者提起行政诉讼。 ２、铁道部《通知》的合法性问题
我认为，铁道部的《通知》在程序上是不合法的。理由是：
第一，没有按照《铁路法》规定，由国务院进行批准。《铁路法》第２５条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”在本案中，铁道部关于春运期间的涨价《通知》是根据国家计委的批复作出的，而没有经过国务院的批准。铁道部认为，其《通知》在批准程序上是合法的，主要理由是：
根据国务院１９９６年２月２６日国阅【１９９６】４３号文关于“为了适应目前市场多元化及全国铁路网建设、运营条件各不相同的具体情况，请国家计委会同国家经贸委、铁道部等有关部门，尽快研究提出较为灵活的铁路运价管理新体制，赋予铁道部在局部范围内运价上下浮动的权力”的指示，铁道部于１９９８年１０月３０日报送了《关于请求下放铁路客票价格定价权限的函》（铁财函【１９９８】３０５号），１９９９年国家计委征得国家经贸委、财政部、铁道部同意并会签后，向国务院上报了《关于部分旅客列车实行政府指导价的请示》（计价格【１９９９】１８６２号）。经过国务院批准和授权，国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函【２０００】２５３号），于２０００年１１月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格【２０００】１９６０号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；因素部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在２０００年１２月同意由铁道部颁布铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格【２０００】９３１号）。在此基础上，铁道部依据国家计委的《批复》，发出了有关在春运期间部分列车客票涨价的《通知》。 问题一：国家计委《关于部分旅客列车实行政府指导价的请示》（计价格【１９９９】１８６２号）有无获得国务院的批准？首先，必须明确什么是“批准”。根据宪法的规定，国务院实行总理负责制，经国务院总理授权，国务院副总理、国务委员可以负责某一方面的工作。因此，这一批准必须是国务院总理作出的，或者是由国务院副总理、国务委员作出的。同时，由于旅客列车涨价涉及到几千万旅客的利益问题，而旅客列车降价又涉及到铁路运输企业的经济效益，可以说属于国务院工作中的重大问题，根据宪法和国务院组织法的规定，应当召开国务院全体会议或者常务会议先进行讨论，然后再由总理或者副总理、国务委员作出。在本案中，关于部分旅客列车实行政府指导价的问题，国务院没有举行
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全体会议或者常务会议，甚至没有国务院总理、副总理、国务委员的明确批示。可见，不能说，国家计委的请示已经得到了国务院的批准。所谓国家计委根据国务院的批准而作出的批复的效力也就不存在。 问题二：国务院能否下放批准权？如前所述，《铁路法》第２５条明确规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”我认为，拟订票价的机关与批准票价的机关分离，是《铁路法》第２５条的核心。之所以要作出这种分离式的规定，其原因也在于，旅客列车票价涉及到社会比较多的人的利益，关系到社会秩序的稳定，如果任由铁路主管部门自己拟订票价，又由自己作最终的决定，旅客的经济利益就可能受到侵犯。《铁路法》是由全国人大常委会制定的法律，该法律明确规定国务院的职责是批准铁路主管部门拟订的票价。那么，国务院能否将法律规定的职责授权其他国家机关特别是授权利害关系机关履行呢？我认为，这是不妥当的。因此，即使国务院召开全体会议或者常务会议授权国家计委或者铁道部决定部分旅客列车的政府指导价，国务院的决定也是与《铁路法》的规定不相一致的，是无效的。
２、关于《价格法》中的听证会问题。《价格法》第２３条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。” 乔占祥认为，铁道部没有举行听证会而涨价在程序上是违法的。
乔占祥在复议申请书中认为，“被申请人决定票价上浮方案没有依法实行听证会制度，其涨价没有必要性”。在起诉书中也认为，“但被告未提供此次票价上浮举行价格听证会的有关文件、资料及事实根据。因此，被告通知２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮在程序上是违法的。” 而铁道部认为，它们在这次涨价过程中的做法是符合《价格法》第２３条的规定的。 第一，对于铁路运价调整是否属于听证范围，《价格法》没有作出明确规定。
第二，建立听证会制度在我国是一个新事物，涉及问题十分复杂。因此，《价格法》第３２条规定的是应当建立听证会制度，而不是应当召开听证会。《价格法》实施两年多来，国家有关部门一直在进行研究和探讨，但迄今尚未制定颁布有关听证会具体实施办法，对于听证范围如何确定，参加听证的人选特别是消费者代表如何产生，以及听证程序、听证会效力等问题都没有具体的可操作性的规定。 第三，为了既体现依法治国精神，又按照实事求是的原则贯彻落实《铁路法》、《价格法》的具体规定，国家计委和铁道部组织召开了具有听证会作用的论证会，听取运输企业和一定程度上代表消费者利益的地方物价部门的意见。另外，铁道部还组织各铁路局广泛开展客流调查，听取广大旅客对春运票价上浮的意见和要求。
关于《价格法》第２３条所规定的听证会的问题，我认为：
第一，按照《价格法》第２３条的规定，举行听证会的法律责任在于政府的价格主管部门。在本案中，政府的价格主管部门是国家计委，即国家计委负有举行关于旅客列车票价上浮的听证会。而国家计委并没有举行听证会，即擅自批准铁道部关于在春运期间部分旅客列车票价上浮的方案，因此，是国家计委的行为违法，而不是铁道部违法。乔占祥认为铁道部没有举行听证会而导致程序违法的说法是错误的。
《价格法》第２３条规定由政府的价格主管部门举行听证会，但是对于听证会举行的程序没有作出明确具体的规定。我认为，在就价格问题需要举行听证会问题上，应当先由认为需要作价格变化的政府部门或者企业向政府价格主管部门提出申请，再由政府价格主管部门举行听证会。在本案中，铁道部向国家计委提出了要求在春运期间部分旅客列车价格上浮的报告，国家计委应当举行听证会，以确定是否需要涨价，即铁道部方案的合理性。但是，国家计委没有举行听证会，这是其失职的表现。
第二，铁道部认为，铁路运输旅客列车票价并不属于《价格法》所规定的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格，因此不属于应当举行听证会的范围。按照铁道部的看法，《价格法》因为没有明确规定铁路运输旅客列车票价的定价属于应当举行听证会的范围，因而不属于应当举行听证会的范围。铁道部的这一理解是不正确的。对一个法律规范含义的理解，应当侧重于对其内涵的认识，只要是“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政
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