府指导价、政府定价，”都应当属于举行听证会的范围。铁路运输旅客列车票价涉及几千万旅客的经济利益，其社会影响可以说巨大。同时，《价格法》中还有“等”字的表述，也是铁路运输旅客列车票价应当举行听证会的法律根据。
第三，既然称之为“听证会”，就具有特定的含义和特定的形式。 国家计委和铁道部在一定范围内由一定范围的人参加的“论证会”，与听证会是两个不同的概念。首先，举行听证会是一项法律义务，而论证会则不是法律所明确规定的征求意见的形式；其次，在听证会的形式上，政府的价格主管部门主持下，申请改变价格的企业为一方，消费者与其他利害关系人为另一方，双方在平等的基础上，各持己见，进行申辩和争论；再其次，在听证会的程序和双方程序性权利上，与论证会都有所不同；最后，经过听证会的，政府价格部门在确定价格时，应当以听证会的笔录为依据。可见，国家计委、铁道部举行的论证会，在形式和内容上都不属于听证会。
国家计委在没有举行听证会的情况下，即批准了铁道部关于２００１年春运期间部分旅客列车涨价的请示，是违反法定程序的。因此，国家计委的批准行为在这个意义说，也是无效的。当然，没有举行听证会，并不是铁道部的过错，因为铁道部并没有举行听证会的法定职责。
总之，铁道部的《通知》在内容上是否适当、合理，行政复议机关可以进行审查，但它不是人民法院的审查对象。人民法院所能够进行审查的，只是《通知》在作出的程序上是否合法。铁道部的《通知》应当由国务院批准之后，才具有法律效力，而国务院没有进行批准，因而，铁道部的《通知》是无效的；同时，铁道部的《通知》应当在国家计委举行听证会后，才能由国务院批准，而国家计委并没有举行听证会，因而也由于违反法定程序而违法。铁道部在举行听证会和批准涨价上均没有过错，但《通知》是以铁道部的名义下发的，该《通知》的效力取决于是否举行了听证会和是否经过了国务院批准。因此，铁道部的《通知》违反了法律程序。 （五）关于抽象行政行为的转送问题
乔占祥在复议申请书中，在就铁道部的《通知》申请行政复议的同时，认为国家计委的《批复》不合法，一并提出了作为该《通知》依据的国家计委的《批复》的审查请求。
１、国家计委的《批复》属国家计委的文件，还是属国务院的文件？从该发布的机关、署名及文件的标号看，《批复》属于国家计委的文件是确定无疑的。国家计委发布的《批复》即使是国务院授权，因为是以国家计委的名义作出的，只能作为是国家计委的文件来认识，而不能看作是国务院的文件。这一认识的意义在于，如果《批复》的国务院的文件，按照《行政复议法》的规定，它就不在行政复议申请权的范围，即相对人即使认为《批复》不合法，也无权向复议机关提出审查请求。
２、国家计委的《批复》是否在行政复议申请权的排除范围之内？按照《行政复议法》的规定，并不是所有的抽象行政行为都纳入了行政复议申请权的范围，而只是一部分抽象行政行为纳入了复议申请权的范围。作为排除的部分包括三种抽象行政行为：（１）国务院的行政法规；（２）国务院制定的行政法规以外的其他抽象行政行为，即国务院制定的除称之为“条例”、“规定”、“办法”的规范性文件；（３）国务院各部门的规章和地方人民政府制定的规章。因此，国务院各部门制定的规章有一定的程序和名称，没有按照规章制定程序和名称称谓的就是规章以外的其他规范性文件，按照《行政复议法》的规定，这一部分规范性文件就属于行政复议的范围。
在本案中，国家计委的《批复》是否是规章？很显然，无论从它的制定程序，还是从它的名称上看，《批复》都不是规章。因此，它属于相对人可以一并申请行政复议的抽象行政行为的范围。
３、《行政复议法》在对于抽象行政行为的态度上与《行政复议条例》相同点在于，作为行政复议机关在审查具体行政行为时，都可以对作为该具体行政行为依据的部分抽象行政行为进行审查；它们的不同点在于，《行政复议条例》不允许申请人在对具体行政行为申请复议的同时一并对作为该具体行政行为依据的部分抽象行政行为申请复议，即没有将部分抽象行政行为纳入申请人的申请权的范围，行政复议机关对在复议过程中对部分抽象行政行为进行审查也只是依职权进行，《行政复议法》将部分抽象行政行为纳入了申请人的申请权范围，即行政复议机关对部分抽象行政行为进行审查，既可能是依职权进行，也可能是依申请人的申请进行。如同申请人对具体行政行为提出复议申请，只要其符合法律规定
[35]
的条件，复议机关就应当受理，并进行审查一样，属于行政复议申请权范围的部分抽象行政行为，申请权既然提出了复议申请，复议机关就必须进行审查，并在复议决定中作出判断。
铁道部认为，乔占祥在复议申请中认为国家计委的《批复》是不合法的，而事实上该《批复》是合法的，因此，就不需要对该《批复》的合法性送请有权处理的机关进行处理。同时，在行政复议决定的主文部分，也没有对乔占祥的这一复议请求进行答复。这是铁道部作为行政复议机关的两点不足之处。 我认为，铁道部在行政复议时，应当按照《行政复议法》的规定，将国家计委的《批复》转送有权处理的机关先进行处理，然后再根据有权处理的机关的处理，对铁道部的《通知》的合法性进行审查。国家计委作出的《批复》，谁是有权处理的机关呢？对于有权处理的机关，《行政复议法》也没有作出明确的规定，按照一般的逻辑，应当是它的上级机关，就国家计委而言，有权处理的机关应当是国务院。因此，铁道部应当将国家计委的《批复》转送国务院，由国务院判断该《批复》是否合法。 （六）关于法院的判决
一审法院经过审理作出了驳回原告诉讼请求的判决，一审原告乔占祥对该判决不服，提出上诉，二审法院经过审理，作出了驳回上诉、维持原判决的判决。两审法院的判决说明，它们对该案件事实、性质及法律适用的认识是基本相同的。
法院作出驳回原告诉讼请求判决的依据是：
１、《通知》是具体行政行为，属于法院的受案范围。法院认为，《通知》是针对有关的铁路企业作出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为，故应认定为具体行政行为，对其提起的行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。原告作为购票乘客，虽不是该行为所直接指向的相对人，但因有关铁路企业与执行《通知》而实施的经营行为影响到其经济利益，使其与该行为间产生了法律上的利害关系，故其有权就，通知》提起行政诉讼。被告和第三人提《通知》不是具体行政行为，不能对其提起行政诉讼及乔占祥不具备原告资格的意见缺乏法律依据，法院不予支持。
２、被告所作的《复议决定》，因其认定的事实，适用的依据，论述的理由及复议的结论均与原行政行为相一致，没有改变或作出新的行政行为。故应认定该《复议决定》是维持原行政行为的行为。原告对其不服，应以作出原行政行为的行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼。原告坚持对《通知》和《复议决定》同时提起行政诉讼缺乏法律依据，法院不予支持。原告关于确认被告在复议期间未根据其一并提起的审查申请，将《通知》所依据的计委《批复》转送有关机关审查的行为属于不当履行复议职责的行为的请求，因复议行为不属于本案的审查范围，故该请求法院不予审理。
３、根据《铁路法》第２５条、２０条，《价格法》第５条等的规定，被告有对全国铁路客运价格调查拟定和管理实施的法定职责。由于铁路客运价格关系广大群众的切身利益，属于国家重要的服务价格，为保证其统一和规范，保证国家和广大群众的利益，客运价格依法纳入了政府定价、政府指导价范畴，其制定和实施均应当经过法定程序申报和批准。被告作出的２００１年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关程序作出的，即被告经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授权其批准的权限范围内予以批准，被告依据国家计委的批准文件作出的《通知》的程序未违反有关法律规定。原告认为被告作出的《通知》握经国务院批准，被告未能提供已组织价格听证会的证据，因而应判决定被诉行为违反法定程序的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据。且依据《价格法》第２３条的规定，主持价格听证会不属于被告的法定职责，故该诉并不涉及价格听证及其相关问题。原告据认为被告所作《通知》程序违法，要求予以撤消的诉讼请求法院不予支持。
二审法院在驳回上诉、维持原判的判决书的理由部分，在一审法院判决理由的基础上增加了一项理由，即虽然《价格法》第２３条规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。”但由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据。 我认为，法院的上述判决结论是非常值得商榷的。
第一，法院认定的事实和理由与驳回原告诉讼请求判决适用的条件是相互矛盾的。“驳回原告诉讼请求判决”在原来的行政诉讼法中并不存在，而是由最高法院在关于执行《中华人民共和国行政诉讼
法》若干问题的解释中新增加的判决类型。最高法院的这一司法解释第５６条规定，有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
本案并不属于最高法院司法解释中所例举的前三种情形，是否属于第四种情形即所谓的“兜底”条款呢？这就需要分析最高法院增加这一判决类型的用意。
如果行政机关的行政行为合法又不存在其他瑕疵，按照行政诉讼法的规定，显然完全可以适用“维持判决”，即维持行政机关的行政行为。我认为，之所以增加驳回原告诉讼请求判决，主要是考虑到在审理过程中，法院经常遇到这样一种情形：行政机关的被诉具体行政行为是合法的，但存在这样或者那样的瑕疵，而这样或者那样的瑕疵并不是法院所有权审理的，或者法院在本案中所能够审理的。在这种情况下，按照行政诉讼法的规定，只能判决维持，而如果判决维持，实际上就是肯定了该行政行为所存在的瑕疵。这就使法院陷入一种两难的处境之中。而“驳回原告诉讼请求判决”，就使法院能够摆脱这样一种两难的处境。如果行政机关的行政行为合法而又不存在瑕疵，法院判决维持；如果行政机关的行政行为合法但存在瑕疵，法院判决驳回原告诉讼请求。
在本案中，一审法院和二审法院都认定铁道部在作出《通知》“是在经过市场调查的基础上又召开了价格咨询会，在向有权机关上报了具体的实施方案，并得到了批准的情况下作出的，应视为履行了必要的正当程序。虽然《价格法》第２３条规定应当建立听证会制度，但由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据”（二审法院判决书语）。按照一审法院和二审法院的认定，既然铁道部的《通知》是合法的，同时也不存在这样或者那样的瑕疵， 法院就应当适用维持判决，而不应当是驳回原告诉讼请求判决。
第二，如前所分析，《价格法》和《铁路法》都要求铁道部在客运价格上涨时，必须经过国务院的批准，而国务院并不能将这种批准权授予其他国家机关包括国家计委。两审法院认定国务院的答复就是授权，国家计委根据这种所谓的“授权”所作才批复，就是代表国务院所作的批准，在法理上是无法解释的。
第三，《价格法》对几类价格的确定规定了听证制度，要求在确定之前必须举行听证会，而国家计委并没有举行听证，虽然没有举行听证并不是铁道部的责任，但举行听证是铁道部调整价格的一个必经程序和前置阶段。法院认定《价格法》虽然规定了听证但由于实际没有制定听证制度，所以，国家计委没有举行听证、铁道部在没有举行听证的前提下制定《通知》并不构成违法。法院的这种认识显然是在机械地理解法律规范，并不是根据法律规范的本意和精神去予以适用。既然法律要求应当举行听证之后才能调整价格，而铁道部在没有举行听证的情况下，即调整了票价，程序上显然存在着重大违法。 这一程序上的重大违法，虽然在主体上并不是铁道部，但它直接涉及到铁道部《通知》的合法性。铁道部自身在制定《通知》的程序上虽然是合法的，但铁道部《通知》的最终的合法性除取决于其自身的程序上的合法外，还取决于其前置程序的合法。在本案中，铁道部《通知》的前置程序没有经过，显然是违法的。这就必然影响到铁道部《通知》的合法性及其效力。
由于铁道部《通知》的前置程序的违法性，所以决定了铁道部《通知》的违法性，在通常情况下，法院应当适用撤消判决。但又由于铁道部《通知》的内容已经实施，属于不可撤消的行政行为，法院只能适用最高法院司法解释第５８条关于“被诉具体行政行为违法，但撤消该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，采用确认判决，即确认铁道部《通知》违法，而不能撤消铁道部的《通知》。
[36]
【注释】
[1] 河北三河时代律师事务所律师。
[2] 截止到目前，包括乔占祥在内共有５人向铁道部申请行政复议。其他４人因各种原因而不了了之。
铁道部只对乔占祥的复议申请作出了复议决定。 [3] １、关于乔占祥的复议请求
乔占祥的复议请求有两个：（１）撤销被申请人于２００１年１月４日公布的２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为；（２）审查被申请人作出上述行政行为的依据——国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。
关于乔占祥的第一个复议请求，如后面要分析的，铁道部的《通知》属于具体行政行为，因乔占祥购买了根据该《通知》而涨价的车票而使自己的合法权益受到了侵犯，与该《通知》之间具有直接的法律上的利害关系，因而有权要求作为行政复议机关的铁道部撤销由铁道部下发的《通知》。
与第一个复议请求相关联的是，作为第三人的北京铁路局根据铁道部的《通知》而对部分旅客列车的票价作了上浮，由于铁道部的《通知》被撤销，部分旅客列车票价上浮就失去了依据，乔占祥有权向第三人提出返还多支出的价款。因为第三人不具备行政诉讼被告的主体资格，乔占祥只能在该诉讼之后，再向法院提起民事诉讼。
关于乔占祥的第二个复议请求，国家计委的《批复》是铁道部《通知》的依据，根据《行政复议法》的规定，相对人如果认为国家计委的《批复》不合法，有权在向复议机关申请复议的同时一并提出审查该《批复》的请求，因此，乔占祥在复议中提出第二个复议请求，是符合《行政复议法》的规定的。
２、关于乔占祥的诉讼请求
乔占祥的诉讼请求也是两个：（１）判决撤销被告作出的铁复议〖２０００〗１号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第２６条规定的审查及转送的法定职责；（２）判决撤销被告作出的《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》
关于乔占祥的第一个诉讼请求，根据《行政诉讼法》的规定，在复议机关维持原具体行政行为的情况下，相对人不服向法院起诉，诉讼的对象是原具体行政行为，被告是作出原具体行政行为的行政机关。铁道部既是作出原具体行政行为的机关，同时又是复议机关，作出决定的机关与作为复议机关，两者虽然是同一个机关，但身份是不同的。在复议过程中，铁道部维持了由自己作出的《通知》，乔占祥应当要求撤销铁道部作出的原具体行政行为即《通知》，而不是复议决定，即维持《通知》的复议决定。因此，根据《行政诉讼法》的规定，乔占祥的这一复议请求是不能成立的。
乔占祥第一个诉讼请求中的后一个问题，即铁道部作为复议机关没有将国家计委的“批复”转送有权处理的机关进行处理，因而构成失职，要求法院责令铁道部履行法定职责。这一诉讼请求的对象是作为复议机关的铁道部，而不是作为发出《通知》的铁道部。因此，在铁道部维持由其自己发出的《通知》的复议决定情况下，第一个诉讼请求的前半部分，只能以发出《通知》的铁道部为被告；而第一个诉讼请求的后半部分，只能以作出复议决定的铁道部为被告，因而，这是两个不同的诉讼，而不可能在一个诉讼中解决。乔占祥将两个不同的诉讼对象，合作一个诉讼中的被告，在诉讼原理上是说不通的。虽然作为作出原具体行政行为的行政机关是铁道部，进行行政复议的机关也是铁道部，但如前所述，这是两种不同的身份。
乔占祥的第二个诉讼请求是成立的，已如前述。实际上，乔占祥的第一个诉讼请求的前半部分，与第二个诉讼请求是有联系的。根据最高人民法院新的司法解释，如果在复议机关维持原具体行政行为的情况下，在诉讼中，原具体行政行为被法院予以撤销，复议决定也自然无效。
可见，乔占祥的第一个诉讼请求中的前半部分，实际上是多余的；第一个诉讼请求的后半部分的被告确定错误；第二个诉讼请求是可以成立的。
[4] 乔占祥的复议申请书存在的主要问题是：（１）在复议当事人部分，将没有侵犯其合法权益的广州铁路运输集团公司、上海铁路局列为第三人；（２）在事实部分，没有列举证据证明自己的合法权益受到侵犯；（３）复议申请书文字粗糙，缺乏“法言法语”。
[5] １９９９年由全国人大常委会通过的《行政复议法》第７条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政
复议机关提出对该规定的审查申请：（１）国务院部门的规定；（２）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（３）乡、镇人民政府的规定。乔占祥依据这一规定，在对铁道部的通知申请行政复议的同时，就通知依据的国家计委的批复的合法性问题，请求审查。
[6] 乔占祥的复议申请书中所述的复议理由共有７条，其中一些理由涉及公共利益问题，在目前的行政诉讼中，还不存在公益诉讼，因此，所能够成立的主要是３条。这一诉讼主要可以理解为公益诉讼，因为就乔占祥的个人损失而论，区区只有９元。而据乔自己说，为进行这一诉讼，其除付出了一年多的时间外，还付出了一万余元的费用。当然，无须讳言，乔个人在其中也得到了一定的其他利益，如乔原来仅仅是石家庄市的一名律师，在全国范围内可以说是默默无闻，而在诉讼之后，已经成为闻名全国的律师，目前也已经到北京发展。
[7] 价格法第１８条规定，下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（１）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（２）资源稀缺的少数商品价格；（３）自然垄断经营的商品价格；（４）重要的公用事业价格；（５）重要的公益性服务价格。 [8] 价格法第２０条第１款规定，国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。
[9] 铁路法第２５条规定，国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准。
[10] 铁道部在复议过程及复议决定书中存在的主要问题是：（１）乔占祥在申请行政复议时，没有同时提供证据证明其合法权益受到了铁道部《通知》侵害的事实，铁道部可以以乔占祥不符合《行政复议法》所规定的行政复议申请条件的规定为由，对乔占祥的复议申请不予受理；（２）铁道部在受理以后的很长时间里要求乔占祥举证证明其合法权益受到侵害的事实，而乔占祥一直没有举证，在此情况下，铁道部可以予以驳回乔占祥的复议申请；（３）行政复议的对象是行政机关作出的具体行政行为是否合法和适当，因此，整个行政复议决定应当围绕着这一点而展开，但铁道部的行政复议决定书对铁道部的《通知》的合法性和合理性两个方面论证不够，包括从内容上和程序上的论证；（４）铁道部一方面要求乔占祥举证证明其合法权益受到侵害的事实，而另一方面，在行政复议决定书中对其提供的证据没有予以认定；（５）铁道部的复议决定书没有对乔占祥在复议申请书提出的作为其涨价通知依据的国家计委《批复》不合法性的问题作出答复。
[11] 价格法第２２条规定，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。
[12] 铁道部于２００１年３月１９日作出了复议决定书，乔占祥于２００１年３月２６日向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，北京市第一中级人民法院已予以受理。乔占祥的《行政起诉状》存在的主要问题是：（１）与其行政复议申请书中将上海铁路局和广州铁路（集团）公司列为第三人一样，在诉讼中也将它们列为第三人，这是错误的；（２）在铁道部维持原《通知》的情况下，在诉讼请求中要求撤销铁道部的复议决定；（３）乔占祥是对铁道部的复议决定不服，而他的复议申请的时间是２００１年１月１８日，乔占祥所提交的证据有两个，一个是１月１７日的火车票，一个是１月２２日的火车票，显然，１月２２日的火车票不能作为不服复议决定的证据，而只能通过另一个复议申请予以解决；（４）在理由部分，涉及论证春运期间运输价格的上浮的《通知》的违法性的部分不充分，而有一些为民请命的理由。
[13] ２００１年的春运从１月１３日开始至２月１７日结束。乔占祥于２００１年１月１８日向铁道部申请行政复议。
[14] 铁道部认为，在铁路运价改革过程中，铁路运价上涨幅度远远低于我国城乡居民收入增长幅度。根据统计年鉴资料，我国城市居民家庭人均可支配收入，１９７８年为３４３?４元，１９９９年上升到５８５４元，增长１６倍；农村居民家庭人均纯收入，１９７８年为１３３?６元，１９９９年上升到２２１０?３元，增长１５?５倍；而铁路客票硬座人公里基本票价，１９７８年是０?０１７５５元，１９９