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业务的确认、分析、归类、记录和报告方法，旨在明确各项资产、负债的经营管理责任；控制程序是管理当局所确定的方针和程序，以保证达到一定的目标。1996年12月，财政部发布了《独立审计准则第9号——内部控制和审计风险》，对内部控制做出了权威性解释，即“是被审计单位为了保证业务活动的有效进行，保证资产的安全完整，防止、发现、纠正错误与弊端，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序”，并提出了内部控制“三要素”，帮助注册会计师判断是否信赖内部控制，以确定审计的性质、时间与范围。这是我国现代第一个关于内部控制的行政规定，它的发布标志着我国现代内部控制建设拉开了序幕。有了《会计法》之后，我国系统的内控制度建设起来了，1999年修订的《会计法》第一次以法律的形式对建立健全内部控制提出原则性要求，财政部随即连续制定发布了《内部会计控制规范———基本规范》等7项内部会计控制规范。1999年修订的《会计法》颁布不久，财政部根据《会计法》的有关精神，于2000年初组成了内部会计控制研究小组，就内部会计控制的总体思路等问题进行研究。2001年6月财政部发布的《基本规范》和《内部会计控制规范——货币资金（试行）》，明确了单位建立和完善内部会计控制体系的基本框架和要求，以及货币资金内部控制的要求。上述两个《内部会计控制规范》的发布，为我国加强单位内部会计监督与控制的理论与制度建设，树立了一个具有时代意义的里程碑，同时也标志着我国会计法规建设进入到一个更新、更高的新境界。
（2）重视伊始
2006年，国资委发布《中央企业全面风险管理指引》，对内控、全面风险管理工作的总体原则、基本流程、组织体系、风险评估、风险管理策略、风险管理解决方案、监督与改进、风险管理文化、风险管理信息系统等进行了详细阐述。这是我国第一个全面风险管理的指导性文件，意味着中国走上了风险管理的中心舞台。2008年，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部门联合发布了《企业内部控制基本规范》，《规范》自2009年7月1日起先在上市公司范围内鼓励非上市的其他大中型企业执行。《规范》的发布，标志着我国企业内部控制规范体系建设取得重大突破。
（3）全面应用
2010年，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会等五部委刚刚联合并发布了《企业内部控制配套指引》。 该配套指引包括18项《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，连同此前发布的《企业内部控制基本规范》，标志着适应我国企业现在的实际情况、融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建成起来了。为确保企业内控规范体系平稳顺利地实施，财政部等五部门制定了实施时间表：自2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司施行，自2012年1月1日起扩大到在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司施行；在此基础上，择机在中小板和创业板上市公司施行；同时，鼓励非上市大中型企业提前执行。
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（三）内部控制评价概述
1.内部控制评价定义
内部控制评价作为优化内部控制自我监督机制的一项重要制度安排，是内部控制体系的重要制度安排，是内部控制体系的重要组成部分，它对于企业自我完善内控体系、提升企业公众形象、实现与政府监管的协调互动具有重要作用。依据《企业内部控制评价指引》第二条相关规定，企业内部控制评价，是指企业董事会或类似权力机构对内部控制的有效性进行全面评价，形成评价结论，出具评价报告的过程。
2.内部控制评价内容
内部控制评价的内容是内部控制对象的具体化。上述已经提到内部控制的目标是合规目标、资产目标、报告目标、经营目标和战略目标。因此，内部控制评价的内容应是对以上5个目标的内控有效性进行全面评价。具体说，内部控制评价应紧紧围绕着内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督5要素进行。
3.内部控制评价方法
（1）审阅法。审阅法主要通过查阅有关文件或书面资料，可以获得概括性的整体印象。审阅法是被人们长期使用的基础方法。审阅的内容主要包括：以前的各种检查资料；被评价单位的职责说明或程序手册；有关业务处理流程图；单位组织机构系统图；有关管理决策与经营计划资料；有关会计资料、统计资料或其他核算资料；其他内部规章或管
理制度等。审阅时应认真做好记录，为现场测试提供依据。 （2）询问法。询问法，就是向被评价单位的管理当局及相关人员进行询问，以了解内部控制的内容与实施情况、职务分工情况、人员胜任情况等。个别访谈法应该属于询问法的范畴，是指评价人员根据内部控制评价的需要，对被评价单位员工进行单独访谈，以获取有关信息。
（3）调查法。调查法，即为调查表法或调查问卷法，就是评价人员按照内部控制的一般要求，考虑理想的控制模式，将需要调查的全部内容以提问的方式列出并制成固定式样的表格，然后将由被评价有关部门和人员回答，以此来了解、测试内部控制的一种方法。
（4）观察法。观察法就是对被评价组织有关部门进行实地考察，印证审阅与询问了解的制度是否真实可信。如到办公室、车间仓库等地观察主要业务的操作与流程，了解经营活动的特征及实际运用的内部控制措施，了解业务文件资料的种类、作用、编制单位及人员、传递方式与保管使用状况等。
（5）讨论法，即专题讨论法，就是指通过召集与业务流程相关的管理人员，就业务流程的特定项目或具体问题进行讨论及评估的一种方法。
（6）穿行测试法。穿行测试即全程测试或了解性测试或摇篮-坟墓测试，是指在对企业进行内部控制评价时，通过抽取一份全过程的文件，来了解整个业务流程执行情况的评估评价方法。
第三章：企业内部控制评价体系建立的原因
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（一）企业内部控制评价体系建立的必要性
80年代末至90年代，内部控制在我国专业人员中渐渐地受到关注,但只是作为一种审计方法而出现的内部控制评价，企业自身并没有过于关注过它。自从90年代后期，政府开始关注内部控制评价的标准化建设，因此财政部、审计署以及银行监管委员会等相关组织出台了关于内部控制的评价标准。虽然这些规范在加强企业内部控制建设中扮演很重要的角色，但整体上看我国内部控制标准体系尚未建立、内部控制评价也存在不少问题。
1.内部控制评价的主体及其定位不明确
目前，我国企业对内部控制的评价主要还是依赖注册会计师的独立审核。国内理论界所探讨的内部控制评价也主要局限于这一方面。诚然，从内部控制评价的发展看，注册会计师实施的评价是内部控制评价的起源，但是，仅仅通过注册会计师定期实施外部评价已经不能够满足上市公司内部管理和战略目标实现的要求。同时，注册会计师评价的局限性也越来越明显，所以需要将内部控制的评价主体内部化。我国上市公司中内部评价主要是由内部审计实施的。但是目前对于内部审计的主体定位问题尚不明确。很多企业设有内部审计，但是内部审计却从属于财务机构或高级管理层，向财务总监或者总经理汇报。这样的机构定位严重损害了内部审计评价的独立性。在我国政府倡导在董事会下设立审计委员会的政策指引下，我们有必要明确内部控制的主体定位问题，使得内部控制的评价能够由正确的人员去实施。同时，公司内部定期或者不定期展开内部控制的评价工作是十分有必要的，它是实施有效控制的重要手段，每次评价都能总结出一些新的经验和教训，从而有利于下一过程内部控制的建立和执行。因此，构建我国上市公司内部控制的评价体系是十分必要的。
2.内部控制评价的内容不全面
COSO内部控制框架将内部控制划分为五要素的方法与企业管理过程相结合并与控制目标相匹配，从而为企业管理层和外部监管者所认可。而我国企业中仍然有将内部控制分为控制环境、控制程序和会计系统的情况。局限了内部控制的内容和范围，缺少与管理相结合的过程。相关规范中内部控制的概念不统一也导致企业内部控制评价的内容不确定。
3.内部控制评价的标准不统一
我国政府为了改善内部控制的现状，完善内部控制信息的披露，自20世纪90年代起开始加大政府对内部控制的推动作用。现有的法律法规中有多项涉及到内部控制评价的内容。另外，我国要求对内部控制的完整性、合理性以及有效性进行评价，但对评价活动本身怎样进行并没有规范，这使得内部控制的评价工作难以正规。可以看出，政府部门对企业内部控制的建立健全，提出了一定的要求,但是没有对管理层进行内部控制评价提供实质性的指导，从而造成不同企业的管理层在进行内部控制评价时没有统一的标准。与此同时，我国的内部会计控制规范才刚刚开始，一套完整的内部会计控制规范体系的建立还有待时日，这也给内部控制评价的有效性增加了难度。
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4.内部控制评价范围较窄
我国的内部控制评价仍以注册会计师为主，对内部控制的评价范围仍局限于与财务报告相关的内部控制，他们实施的内部控制评价侧重报告目标和合规性目标的实现，而对合法性目标和经营的有效性目标关注较少。合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略，内部控制评价的最终目的与内部控制的目标应一致，应扩大对内部控制评价的范围，实现企业的最终目标。 （二）企业内部控制评价体系建立的可能性 1.法规环境方面：我国内部控制法规体系的不断完善 我国自上世纪90年代起，开始加大政府对内部控制的推动作用。政府不同职能部门先后颁布了十几项相关法规，规范我国企业的内部控制。这些法规涉及到内部控制的方方面面，较为全面地对我国企业的内部控制进行了约束和规范。其中，有些法规还参考了西方先进的内部控制理论，将西方先进的内部控制理论和我国的具体实践结合起来，探讨我国企业内部控制的建设和发展。例如，2002.9中国人民银行发布的((商业银行内部控制指引》就明确内部控制的要素包括内部控制环境、风险识别与评估、内部控制措施、信息交流与反馈、监督评价与纠正五个部；内部控制的内容涵盖组织机构、岗位分工、授权分责、稽核监控、会计控制、计算机控制等各方面。这里参照了美国COSO内控框架的理论，将内部控制从五要素的角度加以考虑，使得内部控制的范围更广。同时，在这些法规中有很多都提到了对内部控制进行监督或者评价的问题。例如:1999年《关于上市公司做好各项资产减值准备等有关事项的通知》要求上市公司的监事会对内部控制系统的制定和执行情况进行监督；2000年证监会《公开发行证券公司信息披露编报规则第1号、第3号、第5号》要求商业银行、保险公司、证券公司建立健全内部控制系统，并对内部控制系统的完整性、合理性和有效性做出说明，同时要求注册会计师对其内部控制系统及风险管理系统的完整性、合理性和有效性做出说明并进行评价，提出改进建议，以内部控制评价报告的形式做出报告等等。特别值得一提的是，2004年底中国银行业监督管理委员会发布了《商业银行内部控制评价试行办法》，要求各商业银行参照，建立各自的内部控制评价体系，以规范和加强对商业银行内部控制的评价，督促其进一步建立内部控制体系，健全内部控制机制，为全面风险管理体系的建立奠定基础，保证商业银行安全稳健运行。虽然范围局限于商业银行，但这是我国第一部涉及到内部控制评价体系构建的法规。它为我国商业银行内部控制评价体系的构建提供了明确的指导，同时也为内部控制评价体系在我国其它企业的构建工作指出了可行的方向。这些法规中对内部控制评价的规定，很大程度上促进了企业内部控制评价工作的开展和进步。不断完善的内部控制法规体系，为我国企业内部控制评价体系的构建创造了良好的法规环境，奠定了体系构建的法规基础。
2.理论研究方面：理论界对先进内部控制理论的借鉴
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近年来，我国理论界着力于研究借鉴西方先进的内部控制方面的理论，借以对我企业内部控制发展与完善提供可资借鉴的经验。理论界从不同角度对我国上市公司内部控制的问题进行了研究，呈现出百花齐放的态势。
3.实务操作方面：我国企业内部控制系统的日益完善
近年来，我国企业越来越重视内部控制的重要性，纷纷投入人力、物力和财力进行企业内部控制系统的建设和完善。内部控制系统的建立是内部控制评价体系构建的基础。基于信息披露和外部监管的压力，也处于内部管理和战略目标实现的需要，我国的上市公司已经普遍设立了相对完善的内部控制体系。在内部控制评价体系设立的基础上，就可以展开评价工作。企业内部控制设立、运行和评价应该是三个紧凑的阶段，对内部控制的评价正是为了找出内部控制设立和运行过程中存在的问题，从而达到改进的目的。目前，我国企业己经基本形成了一套自己的内部控制系统，这就为我们探讨企业内部控制评价体系的构建创造了条件。
（三）建立内部控制评价体系的意义
1.内部控制评价有助于发现并克服内部控制缺陷 任何企业内部控制的基本目标，都是要保证企业完成自己的任务和达到目的，其实质是由企业拥有或建立的各种程序或秩序组成的一种制度，其目的是实现企业的目标。内部控制也是保证企业管理按其规定作用得以贯彻执行以及保证合适有用的信息的一种制度。这种制度还能使资源的使用经济有效，而且不违反法纪。但是内部控制本身是不完善的，这不仅仅有制度本身的原因，也因为制度在执行的过程中存在漏洞。这就要求我们进行内部控制评价，找出内部控制的缺陷并有针对性地进行克服。
合理有效的内部控制活动实施的目的，是为了保证企业设置的程序和标准被严格科学地执行。内部控制系统通过划分业务循环、明确控制要点和采取相应的控制措施，促使企业里的每一个环节都按照相应的程序和标准来进行。企业应根据内部管理需要，结合生产经营特点，将各项经营活动划分为若干个业务循环，按照不同控制目标，建立各主要业务控制程序，确定处理程序，把握控制要点，使每一项经济业务从发生到完成的处理都遵循严格合理的业务程序，符合确定的业务标准，以防止差错，堵塞漏洞。而当我们对内部控制进行检查以后，就可以对其健全性与有效性进行评价，就可以确定内部控制可依赖的程度。通过上述评价企业最高管理当局以及所属部门就十分了解本企业本部门内部控制中的缺陷所在，就能有针对性的、不断的完善本企业的内部控制制度，建立起适合本企业自身情况的内部控制制度，实现企业的目标。
2.内部控制评价有助于寻找并改善内部控制薄弱环节 我们都知道“木桶理论”，“木桶效应”在企业的销售能力、市场开发能力、服务能力、生产管理能力等方面同样适用。每一个企业都有他的薄弱环节，正是这些环节使企业许多资源闲置甚至浪费，发挥不了应有的作用。如常见的相互扯皮、决策低效、实施不力，都严重影响并制约着企业的发展。任何一个环
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