《美国公共行政的思想危机》读书笔记汇总 (2010-11-04 01:07:11)转载▼ 标签： 杂谈 [美]文森特·奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机[M].上海：上海三联书店，1999.
导言与第一章：信心危机 一、《美国公共行政的思想危机》的作者简介
文森特?奥斯特罗姆中文名为欧文森，美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，是印第安那大学政治学系阿瑟?本特利荣誉退休教授、政治理论与政策分析中心主任之一，印第安那大学政治理论与政策分析研究所创始人、其首创的政治理论与政策分析研究所已经被公认为美国公共选择的三大学派之一。文森特?奥斯特罗姆是研究宪政与联邦主义的著名学者。主要集中于公共服务尤其是公共资源与发展的多中心制度基础研究，为发展中世界进行政策咨询方面作出了可贵的贡献。 1、主要理论贡献：多中心理论和联邦主义理论
多中心理论是印第安纳学派制度分析的主要特点和核心内容，是相对于单中心而言的一种社会秩序和治理结构。在对若干概念进行分析的基础上，印第安纳学派运用多中心理论对美国大城市地区的治理、公共池塘资源和美国的立宪秩序以及公共行政体制等方面的问题进行了深入的研究，并由此提出了一个涵盖多中心的公共经济理论、多中心的自主治理理论和多中心的立宪秩序理论、多中心的公共行政理论在内的多中心理论体系。 2、主要著作：
《复合共和的政治理论》（文森特?奥斯特罗姆） 《美国联邦主义的意涵》（文森特?奥斯特罗姆） 《美国公共行政的思想危机》（文森特?奥斯特罗姆） 《美国地方政府》（文森特?奥斯特罗姆） 《大城市区的政府组织》（文森特?奥斯特罗姆） 《民主变革：从为民主而奋斗走向自主治理》（迈克尔?麦金尼斯 文森特?奥斯特罗姆） 《政治文明：东方与西方》（文森特?奥斯特罗姆） 《被遗忘的传统：宪法层次的分析》（文森特?奥斯特罗姆） 《多中心》（文森特?奥斯特罗姆） 《公益物品与公共选择》（奥斯特罗姆夫妇） 3、《美国公共行政的思想危机》一书的影响
“如果根据运用于公共行政实践的知识所作出的行为之结果损害了人类的福利，我们就不得不断定这样的知识引起了社会病症。” 所以受过公共行政教育的人的使命是在实践上要比未受过此专业教育的人更能增进人类的福利。怎么实现这一目标呢？《美国公共行政的思想危机》一书给出了答案。“要使公共行政学的知识有利于而不是有害于公共行政的实践，我们就有必要重新思考公共行政研究的思想基础，重新反思传统公共行政理论所内含的范式的不足，并提出替代的方案” 。作者认为公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制行政的实践。以交叠管辖和权力分散为核心的民主制行政理论被抛弃是美国政府在最近几十年里宪法危机不断的思想根源。可喜的是，当代美国政治经济学家的努力，为这种危机提出了解决方案。他们认为，官僚制组织（政府）仅仅是一种方案，除此之外，个人选择，官僚制自由企业以及多组织安排都是可选择的方案。《美国公共行政的思想危机》的出版给西方国家在20世纪80年代掀起的政府改革浪潮提供了思想基础。轰轰烈烈的世界各国政府的改革，强调公民精神、引入市场，强调多样化的自主发展，从集权走向分权的总趋势等都是官
僚制行政理论基础上引入民主制行政理论的有益实践。 二、主要内容
1、中译本前言与作者的导言
中译本前言可以说是译者毛寿龙教授在阅读此书后的一个质量很高的读书笔记。他将本书的核心内容及思想进行了高度的总结，并结合自己的思考提出公共行政的范式选择问题。 自1887年行政学诞生，官僚制行政理论构成了世界公共行政思想主流的基础。任何政府体制内都有一个权力中心、权力越一元化越负责，良好行政的体制是等级秩序化的等核心原则占统治地位。但是官僚制行政理论不断被挑战，古立克的组织理论隐然地否定了等级制的唯一性，西蒙系统地评价了传统行政原则，认为这些原则并不必然正确。所以，传统公共行政本身存在着范式危机。政治经济学家从公共选择的视角提出了解决危机可选择的方案。而这些方案的根基是民主制行政理论。民主制行政理论并不是新理论，而是被遗忘的美国建国之本，《联邦党人文集》、《论美国的民主》阐述了民主制行政理论。威尔逊拒绝了民主制行政的基本理论，但是官僚制行政理论与民主制行政理论各有各的适用之处。作者认为对于美国公共行政的实践来说，具有实质性分权和交叠管辖特色的高度多中心的政治体制，能够使民主制行政持续地成为普遍的公共行政形式。 导言中作者记录了自己的研究历程，他对传统主流的质疑始于博士论文创作之时，思考政治科学和公共行政的思想基础一直没有停止。作者涉及了公共行政问题的人类学、经济学、心理学、社会学以及教育学、政治科学方面的文献，在行为行学高级研究中心，作者开始关注法律关系的结构，阿什比的调适行为理论为其提供了根本性的基础，也是在此时，作者开始认识到经济理论对公共行政研究的重要性。这些积累促成了公共行政研究的另一种取向。这本书是作者在亚拉巴大学讲授公共行政的系列讲座。
“人类社会的秩序是由人们所共享和持之为共有之物的概念和信念所构造的。概知地说，习俗、法律、或者规则被用于我们相互之间的关系，规范我们所生活的世界中的事件。从这一角度来看，人类是创造自己的社会现实的?工匠?” 17、18世纪政治思想家的研究成果大多适用于立宪层次的分析，关注政府界限与条件的问题，而今我们只关心“政府”应该做什么。国家和官僚制只是解决立宪层次分析问题的一种路子，也可以选择与其他制度安排集合相关的治理模式。本书的前五章就是实现这一目的。第六章探讨水门事件和宪法危机，指出要回到立宪层次分析解决这些问题，通过分析“政府”应该干什么，是不够的。有必要注意探索其他的选择，确定民主社会公共企业家精神背景下许多不同场合所追录的治理的界限与条件。最后一章认为认识到“思想危机”只是进一步研究的第一步，并指出从他人那里学习及以考虑多样化人类经验的思想为基础的重要性。 2、第一章的内容：提出问题
美国建国第三个世纪之时，21世纪是否将是美国的世纪，美利坚合众国是否会作为一个国家而幸存。美国人正在丧失信心。作者假设当代美国社会病部分源于公共行政学说，，并进一步设想这一可能性，继续依靠这些学说，以此作为补救当代社会病症方案的基础，会进一步损害人类的福利。换句话说，我们的学说包含着很坏的药，所以应为公共行政研究奠定新的基础。作者从公共行政研究和作为范式问题这两个角度深入研究了思想危机。 2.1公共行政研究的持续危机
公共行政研究在第二次世界大战前夕形成了高潮，行政理论认为，可以用技术方案解决公共问题。这时美国总统行政管理委员会《特别研究报告》(1937) 以及古立克、厄威克编辑的配套书《行政科学文集》的出版标志了这一高潮。不幸的是战争年代的控制措施陷入了持续的失败。梅奥及其同事的研究，发现组织人际关系因素对生产力的影响似乎比组织的正式框架更大。而西蒙明确拒绝公共行政原则，认为它们只是一些谚语。西蒙还走得不够远，他的理论批评得到了不是更少的传统的结论。韦伯在同一时间出版的《经济与社会》与传统的公
共行政理论在形式和方法上都是充分一致的。韦伯认可价值祛除的社会科学，与西蒙价值－事实二分法的立场是一致的。战后对传统公共行政取向的挑战伴随着一轮强化美国公共行政学术传统的思想浪潮。 1967年末，瓦尔多将公共行政的信心危机看成是身份危机。“研究主题的性质与范围和研究、教学这一研究主题的方法都变得有问题了” 经过20年的批评，无法知道我们是什么（研究主题），也无法知道我们应该如何进行（方法）他认为在其原来提出问题的层次无法解决这一问题。当专业人员对其专业知识的根本效力缺乏信心时，在提供专业咨询方面应该极其谨慎。公共行政头等重要的事情是去认识在过去一代人时间里笼罩该领域研究工作的信心危机（身份危机），来厘清导致这一身份危机的概念性问题。理解这一问题第一步是将身份危机看作是科学研究历史上重复出现的问题。 2.2作为范式问题的危机
“常规科学的本质特征是原则上认同基本理论范式或者框架，在此，一群学者分享着共同的理论假设和界定重要术语及其关系的共同语言” 。认同是每一位学者在组织及进行其研究时都视之为当然。库恩在《科学革命的结构》一书中，提出了范式一词。范式告诉学者在研究活动中应该“把握”什么。对一个范式形成普遍的共识时，学者们就在这一框架的限制内进行研究。而在范式危机时期会出现大量相互竞争的对主导范式的阐释。对主导范式的争论放松了共同理解的纽带。当传统理论其他模式的发展依然无法解决主要危机时，完全不同的范式设计就有必要了。科学工作就从主导范式对新问题的应用转回到质疑理论框架本身是否充分。只有在有替代范式的情况下才能够期待解决公共行政的思想危机。 2.3公共行政的范式问题
公共行政领域的危机意识起源于公共行政理论所内含的范式的不足。西蒙挑战了传统公共行政理论，但是它只是旧理论范式的另一种解释。当代政治经济学家著作中内含着替代范式。官僚制理论是传统公共行政理的核心概念，而且当代政治经济学家将公益物品和服务的供给看成是公共行政的核心问题。“一个思想结构就像一付眼镜。我们透过我们的眼镜，运用思想结构在我们的心灵之?眼?形成图像，即思想洞察力，来观察和归置世界中的事件” 民主制行政就是运用政治经济学家的眼镜来思考威尔逊的范式选择。当代政治经济学家的理论范式能使我们在《联邦党人文集》中有关税收和国防的文章中发现行政理论。例如：美国的共同防务和内部安全可以由全国政府的协作行政维持的复合的武装力量提供。《联邦党人文集》中所讨论的自治原则提供了一种行政体制，其特质是“民主制”行政。民主制行政为当前的一些公共事务问题提供新的补救。这些补救可以影响未来。于是，着手这一任务，就是重新设计公共行政的研究和实践。 三、本书的研究思路
本书是一个写作学习的一个很好的范例。作者研究思路清晰，逻辑严密。作者在第一章首先提出问题，描述信心危机进而具体到公共行政研究的危机，引申到这是一个范式危机，问题最终落在公共行政的范式出现了问题。第二章实际上是一个文献回顾。这些已有的公共行政的研究都没有解决这个范式问题。一直被质疑，从未被突破。但是第二章结束处承上启下引出有一群学者的研究意味着一个完全不同的范式。于是第三章开始介绍当代政治经济学家的研究，阐述公共选择视角下的思想。第四章就是用当代政治经济学家所提的思想视角考查传统美国政治理论家的研究，从这个视角找到了民主制行政理论的基础。第五章是政策建议。首先提出转换范式是有成本的，然后论述总结出民主行政范式基本定理，最后举例具体运用在不同政策分析取向方向。第一版就到此为止了，是完整的一个研究。第二版时，作者加了第六章探讨水门事件和宪法危机，再次验证危机的根源是传统范式的思想基础。指出要回到立宪层次分析解决这些问题，通过分析“政府”应该干什么，是不够的。第七章相当于是研究展望指出“思想危机”只是进一步研究的第一步，相当于说革命尚未成功，同志仍需努力。
四、启示与思考
1、一个学者的成长史
作者现已90多岁，但是目前仍坚持参加研究所的活动，一生致力于学术研究，成果丰硕，研究一定要持之以恒。从前言中了解到作者涉猎多学科、多种研究方法，给我们一种启示，想做一个成功的学者只有单一的学科背景是不够的。他的研究是政治学与经济学的结合，但是却超越了政治学与经济学。他的夫人去年获得了诺贝尔经济学奖，这是我们这个学科领域第二个获得经济学奖的学者，第一个是西蒙。 2、公共行政的范式问题
“范式”我们在阅读论文中常常看到，我最近搜索期刊网，标题中出现“范式”的公共行政研究的学术论文30多篇，非常多。这本书让我们对范式有一个很深的理解，范式不是一个时耄的学术词语，有特定的含义，检验标准。是否能称之为一种范式，并不是归纳一些新理念就可以了。看过这本书，大家就可以写一篇论文分析已有研究公共行政研究文献中“范式”被滥用的问题，并讨论公共行政的范式问题。
第二章：美国公共行政的思想主流
一、全书的思想脉络
《美国公共行政的思想危机》试图提出一种替代现有的官僚制范式的民主行政范式。作者奥斯特罗姆梳理了两条线索：一是源自于霍布斯的“利维坦”传统，其继承者是威尔逊、韦伯，他们遵循的是政治中的集权主义，认为政治生活中需要有一个最高的权力，在其之下，权力以一种有序的科层方式得以配置，官僚制是这一线索的组织安排；一是源自于联邦党人的分权传统，其继承者是托克维尔，他们认为美国政治是以自治、权力相互制约为基础的，在公共行政的组织安排上是地域上相互交叠的、可选择的组织安排，不同的层次的组织之间可以通过契约、竞争、合作发生关系，提供公共物品。奥斯特罗姆认为美国公共行政面临着从传统公共行政向民主行政转换的范式变迁。
本书第二章《美国公共行政的思想主流》就是对传统公共行政的一种回顾和批判。 二、本章内容简介
第二章回顾了公共行政学产生到传统行政学受到西蒙的质疑的一段历史。 威尔逊认为政府中总是存在一个权力中心，三权分立只是一种表面的书面理论，在美国政治实践中，主导性的、控制性的权力中心和权力来源是国会。他认为这种情况虽然违背了权力分立和平衡的原则，但是却很适合，并没有违背美国的自治原则。在认定国会是最高机关的基础上，他认为行政要与政治分立，并且行政要服务于政治。政治是法律和政策的制定，而行政是详细而系统的执行法律。在不同的宪政结构下，政治是不同的，但是好的行政在任何政治系统中都是相同的。由于威尔逊认为行政是政治的工具，所以存在一个良好行政的标准，而这些标准的第一条就是：在任何政府系统中都存在一个单一的主导性权力。 马克斯韦伯的理论继承了威尔逊的全部基本观点，并且将行政的工具性通过官僚制这一组织建构确定下来。在官僚制组织中，理性主义支配一切。但是官僚制组织在追求理性和效率的时候又陷入了一个悖论。第一，官僚制的工具性使得它既能为合法政府服务，又能为革命者或侵略者服务（法西斯）；第二，官僚制具有自我强化的趋势，“官僚机器一旦得以完备，就不可能被排除或者置换”，“在对付充分发达的官僚机器方面，治于人者与单个官僚一样无力”（P39）；第三，官僚依靠垄断信息、掩饰真相、阻碍官员之间的竞争来获取“职业专家的权能”，“官僚机器会束缚住职业官僚，把公民变成依附性的群众，使其政治?主子?变成软弱无
能的?外行?”。
在美国传统的公共行政研究中，规定性原则（prescriptive doctrine）被置于一种主导性的地位。也就是说，公共行政学通过建构普世性的行政管理原则来追求其科学性。
本书中认为，从古立克开始，传统公共行政受到质疑和挑战。古立克首先为组织建设提出了一个原则：同质性，即“不要将两种或更多异质的职能联在一起”（P44）。但是传统的科层制组织却企图将所有的职能放在一个行政首长的控制之下，导致机构的集中没有限度。为了使科层制符合他的同质性原则，古立克提出要重组行政首长，具体包括两个措施：一是通过增加管理层次，在行政首长下设立3-4名助理，每个助理只管理同质性事务；二是重组行政职能，即POSDCORB。另外，古立克还提出了一个构造组织的方式。传统上，组织活动是按照“服务的目的、运用的程序、接受服务的个人或客户、提供服务的地点”进行安排的（部门化）。但是古立克认为组织活动可以用多个标准进行组织，而不是只用一个标准。例如在垂直上按照目标进行组织的同时在水平上按照程序进行组织。这样，组织就被构造成一种丛林结构。古立克还引入了一个“控股公司”的概念，他认为“从事许多复杂活动的大型企业并不需要广泛的或者密切的协调，而只需要最松散型的中央协调权威”，他用这个概念隐喻政府部门，“总统是控股公司的行政首长，每个部门是子公司”。
奥斯特罗姆认为，虽然古立克都提出新的组织建构方法，他提出的“同质性原则说明了把行政运作机构合并成较大规模组织单位在效率方面的限度”（P48），但是，他并没有放弃命令统一的原则。
西蒙认为，应该运用效率标准作为工具确定何种组织形式最好，基于此，西蒙批评的考察了传统公共行政的原则。西蒙认为放松命令统一原则的收益超过其成本的话就应该放松。“在重构行政理论的努力中，西蒙努力发展了一种理性选择的理论”。在一系列事实前提和价值前提的限定下，“效率标准意味着对所有人来说只有一个可欲的选择”。由于人的理性和权威都是有限的，组织中的人都要受到彼此依赖，因而西蒙把组织看做不同成员（组织的顾客、雇员、企业家）所确立的可接受领域之间的均衡，即均衡组织模式。西蒙用效率标准拒绝了等级组织的完善就是效率这一预设。
但是，奥斯特罗姆认为，“尽管拒绝了在任何以及所有情况下，命令统一是效率必要的逻辑条件，西蒙在讨论行政行为时又回到了面对等级制的现实”（P51）。也就是所，西蒙并没有突破科层制，没有提出替代性的组织方案。 三、评论
（一）对于传统公共行政的批判由来已久，但是从组织角度出发进行批判的，当推本书和本章。奥斯特罗姆夫妇擅长从新政治经济学的角度出发进行组织分析，针对“公共服务由何种组织提供”这个问题，奥斯特罗姆夫妇进行了详尽的实证研究，本书就是这些实证研究的思想基础。
奥斯特罗姆认为传统公共行政范式下，人们天然的认为通过官僚制组织就能够有效率的提供所有的公共服务，但是奥斯特罗姆认为，这种安排以及这种安排的思想基础（利维坦、政行二分、官僚制）违背了联邦党人对美国政治体制的设计。如果按照联邦党人的思想去组织公共服务的供给机制，就会形成不同层次的供给主体，各种主体之间共同提供公共服务。奥斯特罗姆的这种分析方法和研究方法是值得我们学习的。
（二）奥斯特罗姆在分析公共行政的过程中，将行政组织的安排嵌入到政治体制中去，这是十分值得赞赏的。在对政治——行政二分法的批判中，人们经常会说行政与政治不可分，行政要受到政治的影响，对这种影响的分析，更多的是在个人层次（西蒙的管理即决策）。但是奥斯特罗姆的分析却拓展到了行政组织和行政体制上，从政治思想推演和验证行政组织、行政体制，这种分析是非常难能可贵的。
（三）关于多中心体制。从奥斯特罗姆的描述出发，多中心理论确实非常适合美国的政治环