省76个农村人口占60%以上的县（区），就2008年度公共文化服务各项指标数据进行了全面的采集、分析与计算。他们将基层公共文化服务评估指标总分设为90分，分别对政府投入、公共文化设施规模、公共文化事业队伍规模、政府组织其他公式文化服务、社会参与等5大项和20个子项目进行评估打分。为解决比较及评量标准的问题，浙江省文化厅的做法是，将全省90个县（市、区）的基层公共文化服务评估各项指标进行了排名——不仅将各县（区）总的得分进行排名，而且单项指标得分也排名，这样，较好地显示了各县（区） 各项公共文化建设指标所标示建设状况在全省所处的“相对位置”，综合有效地反映了全省基层公共文化服务体系建设的进展状况。 16
浙江的做法是一种比较切合实际情况的简化处理办法，这无疑是有启发意义的。我们在考虑开展公共文化服务绩效评估指标体系的评估方式时，或可借鉴浙江经验，尝试将全国不同地区分类（如分东、中、西部，以考虑地区差异），然后，发布各类地区内各省各项指标得分的“排名”及综合得分的排名（如广东省，在东部地区单项指标排名如何，综合得分排名如何??），将排名——“排行榜”作为绩效评估结果加以公布，相信这样的做法，已经足以有效地表彰先进、鞭策后进，调动地方政府的公共文化服务体系建设的积极性，推动绩效评估工作逐渐在实践与理论的互动中深化。当然，以此类推，这样的排名也可以在全国范围以“省（自治区、直辖市）”为单位进行；或以“计划单列市”为单位进行；在全省范围以“地级市”或“县”为单位进行。
八、 公共物品、公共性/内部评估与外部评估——公众参与评估的必要性 绩效评估可分为内部评估与外部评估。所谓内部，可以是政府内部、公共组织、机构的内部（如政府财务审计、如公共文化机构的员工考核等），也可以是行业内部（如图书馆行业内部的等级评估等），外部，则是与之相对的“内部之外”——外部评估可以是所有引入与内部相对的外部的评估者的评估——如公众评估、第三方独立评估机构的评估、行业外的社会评估、政府对行业的评估等等。总之，一般来说，内外乃相对而言罢。但是，这里我们所说的公共文化服务绩效的外部评估，主要指不论何种内容的公共文化服务绩效评估，均应引入公众参与评估。因为公共文化服务体系建设提供公共物品和服务，具有很强的公共性，
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http://zjwh.gov.cn/dtxx/2011-01-18/96410.htm
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这决定了引入公众（社会参与）的外部评估的必要性。
所谓“公共产品”（public goods）是一个与“私人产品”（private goods）相对应的经济学概念，指具有非竞争性、非排他性、不能依靠市场力量实现有效配置的产品和服务。17对“公共产品”概念，经济学家有不同的定义，如萨缪尔森认为所谓公共产品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费，如国防。布坎南认为“任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商
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品或服务，都将被定义为公共产品”，如一个社区经社区业主同意挖掘的一个公
共池塘。无论如何定义，关于公共产品的特征大家是一致认可的，即所有公共产品都具有消费的“非排他性”和“非竞争性”两大特征。19根据公共产品的界定，所有的产品均可以按照收益人划分划分为公共产品、混合型公共产品和私人产品三大类。其中，混合型公共产品指那些性质上介乎私人产品和公共产品之间的产品。
由公共产品理论出发，公共经济学提出了“市场失灵”和“政府失灵”的概念，由此指出了政府和市场各自的职责范围以及界限所在。首先，公共产品所具有的非竞争性特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍需要的；而公共产品的非排斥性特征则表明了收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模，即“市场失灵”，在这样的情况下，作为承担公共职责的公共部门，政府机制的介入是解决问题的唯一途径。此外，公共产品还具有一定的外部性，即产品的使用会产生一定正外部效应或负外部效应。这也为政府干预公共产品的生产提供了动机和理由。公共文化产品与服务正是与国防、路灯、教育、公共医疗卫生等相类似的，具有公益性、非竞争性、非排他性、外部性的公共物品。
此外，公共产品还具有很强的公共性——现代意义上的“公共”（或曰“公共性”）概念，比较复杂一些。简单讲，“公共性”是一个建立在社会公/私二元对立基础之上的独特概念，其基础是清晰的产权制度和市场经济体制。公共性涉
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这个概念最早由经济学家兰度尔（E.R.Lindahl）提出，经萨缪尔森于1953年和1954年以两篇精湛的论文加以发挥形成雏形，后再经由众多经济学家研究形成为公共经济学的基础概念。 18
参见黄恒学：《公共经济学》，北京大学出版社，第45页。 19
非排他性，指产品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费，如国防；非竞争性是指，一旦公共产品被生产出来，增加一个人的消费不会减少任何其他消费者的收益；也不会增加社会成本，其新增消费者使用该产品的边际成本为零，如路灯。
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及“公共需求”、“公共领域”、“公共舆论”、“公共精神”、“等诸多问题。20从理论上讲，政府代表公民处理公共文化事务，其应满足的是公共需求，保障的是公民权利。“公共文化服务体系”与过去我国传统意义上的“群众文化”、“社会文化”有一个根本的不同，即对“公共性”的强调。这种强调，就我国文化事业发展来看，具有“历史性转折”的意义。换言之，今日之公共文化服务体系建设，与过去的群众文化建设、社会文化建设虽有历史联系，却具有本质上的区别。21
总之，政府作为公部门，其配置文化资源、制定文化政策、处理文化事务的公权力来源于公民个人权力的合理让渡，因此，公民（纳税人）有权监督政府行为，这构成了公共文化服务绩效评估应当引入外部评估的最基本的法理依据。据此，对公共文化服务体系的绩效评估，应当而且必须引入公众（社会）评估，至少应当是内部评估与外部评估（独立第三方评估、公众评估）的结合，而不应当局限在内部评估（政府内部、行业内部）。因此，绩效指标的设计亦应考虑发展适量的外部评估指标，并建立有效的外部评估机制。
九、 传统评估与绩效评估；政府评估与行业评估 ——评估的制度化、规范化问题
涉及公共文化服务领域的传统评估主要有：（1）文化部组织的公共图书馆、文化馆等级评估、达标率评估等；（2）地方政府绩效办（在我国行政管理体制改革的推动下，目前我国多数省市都建立了“政府绩效办”）开展的，包括文化行政管理部门在内的政府绩效评估；（3）地方政府审计、人事等部门开展的例行评估。由于具有较长的历史和行政管理经验的积累，上述评估正逐渐规范化、制度化。此外，与传统评估类似的，还有一些“评优”的活动，如“全国文明城市”、“国家环保城市”等。评优活动是中央政府乃至各级政府一种传统的、也是实践证明行之有效的工作指导和管理方式，大大推动了相关工作的开展，因此，类似的做法目前也还在发展之中，如文化部开展的“国家公共文化服务体系建设示范区（项目）”评选，即可视为一种“评优”。
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参见张旭：《现代公共政策理论与古典公共性观念》，
http://www.5757.net/lunwenfanwen/gonggongguanli/52200.shtml 21
参见李景源、陈威主编《中国公共文化服务发展报告（2007）》，之“总报告”。社科文献出版社，2007年。
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表3：国内现有涉及公共文化服务绩效评估的主要评估一览表 序号 1 政府绩效评估（多政府整体绩效，涉及政府绩效办绩效评估 个地方政府已经开文化行政部门绩效 展） 2 财务审计 财政文化投入绩效 （各地名称不一） 地方政府审计传统财务审计 部门 3 公务员考核（官员公共文化管理部门地方人事部门 传统人事考核 晋升考核） 4 公务员绩效 行业评优 名称 主要涉及内容 评估主体 性质 《全国文明城市测涉及图书馆、文化馆中央文明办 评体系》 等领域绩效 5 《全国文化先进单涉及文化投入、文化文化部 位评选标准》 活动等领域绩效 行业评优 6 《国家公共文化服涉及公共文化网络文化部 务体系示范区创建设施建设，公共文化标准》 服务供给，公共文化服务组织支撑，资金、人才和技术保障措施落实和公共文化服务评估等领域绩效 行业评优 7 《公共图书馆评估涉及图书馆服务绩文化部 定级标准》 效 行业评估 8 《文化馆等级必备涉及文化馆服务绩文化部 条件和评估标准》 效 行业评估 9 《博物馆评估暂行涉及博物馆服务绩文化部 标准》和《博物馆效 行业评估 19
评估标准评分细则》
那么，如何处理公共文化服务绩效评估与上述传统评估的关系呢？需要处理的问题不少，其中至少包括（1）如何避免各类评估重复进行，以致造成大量无效劳动，徒然增加行政成本的问题；（2）各类评估之间的“层级”“衔接”与“权威性”确认问题；（3）评估指标在现有指标中筛选（便于现有统计提供支持）或创新发展（可能缺乏统计支持）的问题；（4）同类评估，其评估标准的逻辑一致性问题；（5）新的绩效评估制度与机制（具体在操作层面，谁来评、评谁、怎样评）与传统评估制度与机制（审计、干部考核、评级等——已经有确定的评估主体、对象、方法）等的问题，等等。总之，如何处理计划开展的公共文化服务绩效评估与传统的文化评估、“评优”等的关系，它们是否可以有机衔接乃至相辅相成、结合进行？甚至考虑中国国情，暂以“评优”为主，“评估”为辅等，均是研究公共文化服务绩效指标体系过程中，必须思考的问题。
十、 指标体系的应用——评估机制的建立/公共文化服务绩效评估的制
度前提（西方经验与中国国情）
现代政府（公共组织）绩效管理理论源自西方，西方发达国家是在发达的市场经济和相对成熟的现代民主政治（政府权力受监督、制衡）的背景下，率先进行了各领域绩效评估的理论研究和实践探索，并积累了一定的经验。我国尚处在社会主义初级阶段，政府转型还在进行当中，政府职能的界定、市场经济制度的进一步完善，都还有很长的路要走。事实上，我国现阶段不少地区政府绩效评估流于形式、捏造数据等已经引起了很多问题，值得我们深刻反思——源自西方的政府绩效评估经验，到底能不能适应中国国情？或者，哪些可以拿来，哪些拿来也用不上、哪些想拿也拿不来？
其实，就西方的情况来看，由于政治制度、社会形态仍然存在不小差异（如法国的民主制度与美国的民主制度即有很大不同），发达国家和地区也并非铁板一块，以同一模式在进行绩效管理与评估，他们也在各自摸索适合自己国情的政府绩效评估做法。换言之，可借鉴学习西方经验，但要记住，西方并非当然的“老
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师”，他们也不过是“同学”，不过是先行一步吧。
更进一步，由于文化问题的特殊性（涉及意识形态、价值观、文化传统）关于公共文化领域的绩效评估，即便在发达国家，也还处于起步阶段。我国正处在大的社会转型期，如何将西方经验与中国国情相结合，发展出适合中国国情的公共文化服务绩效评估指标体系，开展有效的绩效评估，显然是一个需要长期探索，而难以一蹴而就的课题。
我国现有部分地区的文化绩效评估实践已经证明，姑且不考虑大的制度前提是否齐备，即便就目前的情况看，如果缺乏与评估挂钩的奖惩机制、资源分配机制等涉及利益分配的配套政策措施，就无法获得被评估对象的积极配合，评估往往流于形式，评估效果会大大削弱。22所以，在开展绩效指标研究的同时，也应尽快开展相关配套措施的研究，早日制定相应的奖惩机制与资源分配机制。如将评估结果与中央对地方公共文化财政资源的转移支付、地方政府官员的晋升、公共文化服务示范区的评选等方面挂钩。总之，为评估指标体系的有效使用提供必要的制度、机制保障。
最后，鉴于公共文化服务体系绩效评估的创新性和独有的难度，建议选择试点地区先试行评估，以检测指标的科学性，评估的有效性。之后，根据试点经验，结合我国各地经济社会发展水平，适当调整指标体系后，再稳妥全面地开展评估。
（2011-6-18，深圳）
（作者系深圳市特区文化研究中心学术总监、研究员；“国家公共文化服务体系建设专家委员会”委员。本文为作者主持的“国家公共文化服务体系制度设计课题之一：公共文化服务绩效指标体系研究”的系列论文之一。）
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参见“上海社区文化活动中心评估研究”课题组：《上海:加强公共文化服务的绩效评估》，资料来源于中国社会科学院网站http://www.cass.net.cn/file/20080828196737.html。山东、江西、重庆等地的实践也表明了这一点。
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