行政1102班整理
第一章 导论
第一节 地方政府的基本范畴 一、地方政府的内涵与外延 （一）不同视角下的地方政府
1.从内涵的视角看，主要有四种见解：
英美学者：地方政府是以地方自治为目的的。
法德学者：常用地方行政的概念，认为地方政府的管理强调的是行政权。
日本学者：用地方公共团体表述地方政府，是独立于中央政府的法人。设立的理论基础是地方自治和分权。
中国学者：从“地方政权机关”到追求“司法独立”，逐渐认同地方政府是由地方议决机关和执行机关组成的政府单位。 2.从外延的视角看，有两种观点： （1）单一制国家
中央以下地域性政府都属于地方政府。 （2）联邦制国家
联邦组成单位以下的区域性政府才被视为地方政府。
特别强调的一个问题：地域性政府与地方政府的概念区别
地域性政府泛指一个国家内的所有组成单位，无论是联邦制，还是单一制。
地方政府是指单一制国家内中央政府以下的所有地域性政府或联邦制组成单位之下的地域性政府。
（二）地方政府的界定
地方政府是由中央政府或联邦成员政府为治理部分地域或部分地域的某些社会事务而依法设置的、由地方议决机关和地方执行机关组成的政府单位。 二、地方政府的基本特征 （一）地域特定性
地方政府只能在辖区内进行管理和服务。 （二）地位双重性
既扮演执行者角色，又扮演领导者角色。 （三）权力的有限性
权力的非主权性，职权的局部性。 （四）职能的社会性
相对中央政府，较多承担社会管理职能。 （五）结构的差异性
外部结构差异，内部结构差异。 三、地方政府的角色定位
（一）地方政府是国家和地方实施有效治理的管理者。
（二）地方政府是地方公共政策、公共产品和公共服务的提供者。 （三）地方政府是中央政府和地方非政府主体双重利益的代表者。 （四）地方政府是民主政治的建设者。
第二节 地方政府的历史沿革 一、国外地方政府的历史发展 （一）古代国家的地域性政府 1.古希腊的地域性政治实体
行政1102班整理
2.古罗马城邦的自治市和行省 3.古埃及前王朝的州
4.古巴比伦王国的地域性政府 5.古印度的行省和村社
早期国家的分区治理机构还不是严格意义上的地方政府，只能说是地域性政府。 6.小结
从西方早期国家地域性政府的产生和形成来看，统一王国的出现、国家权力的逐渐集中，特别是实行中央集权制，是地方政府形成的基本前提；
而国家按地域划分国民、实行行政区划、任命不世袭的官吏予以治理，是地方政府得以确立的必要条件。
（二）中世纪的地方政府 1.西欧地区的地方政府
中世纪的西欧经历了封建主义国家、共和主义国家（一种短暂的过渡形态）和绝对主义国家三个发展阶段。
封建主义国家时期各国处于割据状态，实行的是等级君主制和分封采邑制。这一时期，国王虽然在形式上是一国之主，但实际权力往往仅限于自己的领地。 2.东欧地区的地方政府
3.地中海东岸中西方文明交汇地区的地方政府 （三）近代地方政府
伴随着资产阶级革命和资本主义制度的确立，经过几百年的发展，民主国家的认同逐渐形成，国家统治的边界日益清晰，形成了稳定的地方政治共同体，开始出现近代意义上的地方政府。这一时期，宪政主义国家取代绝对主义国家，主权在民的思想深入人心。在这个过程中，国家与政府开始分离。
这个阶段地方政府的职责较少且受到法律的严格限制与监督。
近代资本主义国家地方政府的不同特点 1.英国的地方政府
实行不同程度的地方自治是其突出特点。 2.法国的地方政府
中央政府及其派出机构对地方行政的监督明显。 3.美国的地方政府
具有分权制衡的特点。（狄龙法则） 4.德国地方政府
上下级之间是辅助关系，下级政府整体上对上级政府负责。 （各州的地方法规不同，但管理方法相同） （四）现代地方政府
19世纪末，随着自由资本主义向垄断资本主义发展，发达资本主义国家先后对地方政府的设置和职能进行了调整。 20世纪80年代以来，西方国家掀起了一股运用新公共管理和治理理论改造地方政府的浪潮，把很大一部分权力让渡给社会和市场。主要内容包括私有化和分权化。 法，英，美，社会主义国家
行政1102班整理
二、中国地方政府的历史发展 （一）早期国家的地域性政府 1.夏朝的方国 2.商朝的封国
3.周朝的封国和采邑 4.春秋战国县的产生
由中央政府设置，代表国君治理国家部分地域的地方政府大致出现在春秋时期。
（二）封建帝制时期的地方政府
1.郡县制（公元前221年秦统一到公元583年隋文帝改制）
春秋战国时期，各国边界地带出现了一种新的地域组织——“郡”。（防务）
秦始皇统一帝国后，在全国设置36郡，后增至40多个，实行郡领县的两级地方政府体制。（结束贵族世袭的封国体制）
汉初实行郡县制与封国制并存的地方政府体制；景帝时期，发生“七国之乱”；武帝颁布“推恩令”后逐步取消封国制。
三国两晋南北朝，战乱时期，地方政府体制混乱。
2.州县制（公元583年隋文帝改制到公元1279年元灭宋） 隋文帝废郡存州，以州领县，强化中央对地方的控制。 唐朝中期以后，确立了州县两级地方政府体制；“安史之乱”后，在州上设置“道”，形成三级地方政府体制。唐朝地方政府最大的变化是取消地方自辟僚属的权力，所有品级的官僚都由吏部任命。 宋朝高度集权，地方政府主要职责由管理地方事务转向承担中央委派任务。地方政府分三级，分别是路（不是一个统一政府，设4个特使分别掌管民、财、法、水利）、府州、县。
3.府县制阶段（公元1279年元灭宋到1911年清亡） 元朝出现行省制，按照军事战略目的设置行省。（体现中央对地方不信任） 明朝承袭元制，在全国设13个承宣布政使司，下设府、县两级。 清朝承袭前制，设省、府、县三级。
注：省、府、县三级体制的最终确立，在一定程度上解决了以往在中央与地方最高行政单位之间设置监察区域、行政分治区的不确定问题。
（三）民国时期地方政府
1.北京政府时期（1912中华民国成立-1927北伐开始）
省、道、县：效仿西方“三权分立”模式将立法、司法、行政机构分开设置——实权其实还是掌握在军阀手里
2.南京政府时期（1927—1949）
1928年，南京政府统一全国后，依中山先生民主建设需经“军政、训政、宪政”三阶段设想，规定在训政时期地方不设代表民意的议决机关，只设作为行政机关的政府。 （中国地方行政机关称为政府始于此）
1937年，抗日战争爆发，在各方的压力下，被迫成立临时参议会作为咨询机关。 1946年，抗战胜利后，民选的参议会取代临时参议会。 3.民国时期地方政府设置的新变化
行政1102班整理
（1）形式上效仿西方的“三权分立”架构。 （2）市和镇的出现，城乡分治初步形成。
（3）省县之间设专区，作为省派出的行政分治机关，代表省监管区内各县。
（四）中华人民共和国时期的地方政府
1.军事管制和人民政府委员会时期
基本沿袭民国时期的省、市、县、乡体制，只是在名称上加了“人民”二字。
大区建制：设华北、东北、华东、中南、西北、西南，实行党政军一体化管理；1952年，大区被作为中央在各大区的派出机构；1954年撤销。
地方权力机关尚未建立，人民政府委员会实行高度集权体制。人民政府委员会实行会议制。 2.人民委员会时期
1954年《宪法》和《地方组织法》，首次对地方政府制度作出法律规定，明确了当代中国地方各级政府的组织结构和体制。 实行省、县、乡三级体制。
地方政府由权力机关、行政机关和司法审判及法律监督机关组成。 普选产生的地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。
各级人民代表大会闭会期间，由人民委员会兼行其常设机关的部分职权。 人民委员会同时接受本级人民代表大会和上级人民委员会的领导。 人民委员会由地方首长、副首长和委员组成，实行合议制。 人民法院是司法审判机关，人民检察院是法律监督机关。 少数民族聚居区域实行民族区域自治制度。 3.革命委员会时期 文革，历史倒退。
高度集权：革命委员会实行“党的一元化”领导体制，是集党、政、军各种权力于一体的唯一的地方权力机关。 权力自上而下单向运转。 4.人民政府时期
1979年五届人大二次会议通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。 1980年开始，地方各级革委会相继改为人民政府。
1982宪法：各级人大常委会是人大闭会期间的常设机构；地方各级人民政府受同级人大和上级人民政府的双重领导，实行首长负责制；地方法院和检察院由同级人大选举产生，检察长的任命须经上一级人大常委会批准；全国实行省、县、乡三级行政建制；国家在必要时可设立特别行政区。
1983年，开始推行“市管县”体制。 进入21世纪，“省直管县”体制改革被提上日程。
第三节 地方政府研究的理论进路
一、地方政府研究的理论框架
（一）地方政府研究的意义（为什么要研究？）
1.从世界范围的变化来看，地方政府在国家政治和社会生活中发挥更为重要的作用。
2.从中国的实际情况来看，处于转型变革期，地方政府的管理能力面临着挑战，发展理念、
行政1102班整理
体制改革、政府转型等方面亟待突破。
3.从公民的角度来看，地方政府比中央/联邦政府更加接近每一个体。
（二）地方政府研究的现状 1.国外的研究现状
关于全球化与地方治理的研究 关于地方政府与公共服务的研究 关于地方政府自身改革问题的研究 2.我国的研究现状 基本原理研究 专题研究 国外成果译介
田野调查：即直接观察法。田野调查可分为四个阶段：准备阶段、开始阶段、调查阶段、撰写调查研究报告阶段、补充调查阶段。 （三）地方政府理论研究的现有架构 1.一般意义上的地方政府研究
具体表现为：基础研究、外部环境研究、内部结构研究、行为研究、发展研究、比较研究。 2.中国地方政府改革与治理的研究
地方政府改革与治理的理论基础及其创新研究 地方政府改革的动因与约束条件研究 地方政府体制创新与机构重组研究 地方政府角色定位与职能体系研究
地方政府工作流程再造与管理方式改进研究 地方政府公共服务绩效评估研究 政府间关系研究
地方政府改革与中央政府改革间的互动关系研究 转型期地方政府改革方案的系统设计
二、地方政府研究的分析方法 （一）规范分析法 （二）实证分析法 （三）文献分析法 （四）比较分析法 （五）历史分析法
第二章 地方政府的组织结构
地方政府的组织结构是指以一定的具有权威性的制度所规定的地方政府组织形式及关系模式。
体制结构：行政体地方政府、自治体地方政府、混合体地方政府 层级结构：高层地方政府、中层地方政府、基层地方政府
功能结构：一般地域型地方政府、城镇型地方政府、特殊型地方政府 权力结构：议行合一地方政府、议行分立地方政府