行政1102班整理
第一节 地方政府的体制结构
地方政府的体制结构是指维持地方政府运行的各种相互联系、相互作用的规范和组织的构成机制。
对于地方政府的体制结构，中国学者普遍将地方政府分为三大类，即行政体地方政府、自治体地方政府和民主集中制地方政府（又称混合体地方政府）。 一、行政体地方政府
行政体地方政府是由中央政府任命产生，完全隶属于中央政府，服从其指挥，对其负责。 一般存在于中央集权制下的传统国家
（如中国古代封建帝制时期的地方政府 ）
（一）行政体地方政府的基本特征
1.不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。
2.地方政府首长及其所属官员是由上级任命的，代表中央政府维护其统治。 3.从属地位决定了管辖事务的范围和权限的不确定性。 另：中央对地方授权范围的大小对央地关系的影响 案例1：安史之乱
案例2：宋太祖推行“强干弱枝”政策
通过以上两个案例，你可以得出什么结论？ 中央授权范围过大，外重内轻； 中央授权范围过小，內重外轻；
把握不好度，会动摇，甚至颠覆国家统治根基。 要充分调动中央和地方两个积极性！
（二）行政体地方政府的利弊 利：
第一，有利于政治统治的稳定和国家的完整统一； 第二，全国一盘棋，发展较为均衡； 第三，政令统一，行政效率得以发挥；
第四，有利于克服狭隘的地方偏见和地方保护主义，维护国家权威。 弊：
第一，不存在代表民意的机构，与民主原则背道而驰； 第二，政令划一，不能因地制宜，无法发挥地方的积极性。 第三，高度集权，地方官吏容易恣意妄为，滋生腐败； 第四，地方可能欺上瞒下，中央可能武断决策。
二、自治体地方政府：
自治体地方政府是指国家对纯地方事务，不由自己任命行政长官来管理，而由当地居民自己选举的政府来管理的地方政府。 （一）自治体地方政府的基本特征 1.具有独立的法律地位和法人资格。
2. 在规定的自治事务和地域范围内，独立行使职权，只对自治体和选举产生它的当地居民负责。
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3.同中央政府及上级政府之间不存在直接的上下隶属与服从关系，但必须接受后者的法律监督。
4.拥有独立的财政来源、人事任免权和机构设置权。
（二）自治体地方政府的权限范围
纵向上看，国家授予权力范围的方式通常有两种：逐一列举式（如英、美等国）；概括式（如欧洲国家）。
横向上看，地方自治体在自治所拥有的权限主要包括五个方面：组织权；财政权；行政权；地方立法权；制裁权。
（三）自治体地方政府的优缺点 优点：
第一，代表民意，利于公民参与；
第二，提高民众的民主意识和民主技能； 第三，发挥地方的积极性。 缺点：
第一，地方自治团体可能会存在本位主义；
第二，以地方利益和地方特殊性为借口，影响中央政策的落实； 第三，地方政府之间可能产生矛盾。
三、混合体地方政府
混合体地方政府是由社会主义国家创建的兼具行政体、自治体两类政府特点的新型地方政府。这种地方体制又被称之为民主集中制地方政府。 （一）混合体地方政府的基本特征 从产生方式看与自治体地方政府相同，从行政机关与其他政府的关系看与行政体地方政府相同。
1.存在由本地居民选举产生、代表当地居民意愿的代议机构。
2.各级权力机关之间不存在上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。 3.地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是中央政府在当地的代表。
4.由代议机构选出行政机关，行政机关接受上级行政机关和本级权力机关的双重领导。
（二）混合体地方政府的优缺点 优点：
1.有利于发挥中央和地方两个积极性； 2.政治上分权和行政上集权有机结合；
3.在各级行政机关之间建立起上下隶属关系，有利于提高行政效率； 4.有利于发扬政治民主。 缺点：
1.受传统社会中长期存在行政体地方政府的历史惯性影响，容易导致集权专断； 2.大量事务都是通过各级行政机关完成的，使得代议机关代表民意的作用没有得到很好的发挥。
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第二节 地方政府的层级结构
一、地方政府层级结构概述 （一）内涵
地方政府层级结构是指地方政府单位之间在纵向上按照一定关系而形成的组合方式。 （二）地方政府层级结构特点 1.稳定性与变动性共存。 2.同一性和多样性并存。
3.正式层级和非正式层级并存。 （三）影响层级结构设置的因素 1.国家规模。 2.历史惯性。 3.体制安排。
（四）地方政府层级结构的类型
高层地方政府，直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指挥的地方政府； 基层地方政府，直接与当地居发生关系，承担直接治理职责的地方政府； 中层地方政府介于前述两者之间的地方政府。 二、高层地方政府
高层地方政府是指在一个国家政府序列中位居中央政府之下，直接受中央政府领导和监控的最高层级的地方政府，是构成国家的基本结构单元。 （一） 高层地方政府的政治地位
高层地方政府由于不直接面向居民，而与中央政府直接发生关系，因此政治地位较高，发挥的政治作用也较强。
高层地方政府的设置主要是出于国家政治上的需要，遵循确保国家统一、主权完整和政治稳定的原则。
高层地方政府所在的行政区划单位必须由国家立法创制和变更，因此其设置比较稳定。（如海南、重庆）
（二）高层地方政府的职责权限
除少数必须由中央政府承担的职能外，高层地方政府承担的职能，特别是行政部门的设置与中央政府的同构性更大。
中国省级政府的职权主要有：行政执行权；行政领导与管理权；地方行政立法权；行政监督权；人事行政权；行政保护权。 （三）高层地方政府的管理方式 指挥、监督、指导，协调、服务
从管理的幅度看，高层地方政府的规模不宜太大，公共物品的提供并不是由越高一级政府提供更好。
（高层政府管辖范围大，中间层级多，协调成本加大，资源配置效率低；对民众需求反应不及时。）
讨论：有人认为中国目前存在省级政府数量偏少，管辖范围偏大的问题，因此主张增加省级政府单位，缩小省的管辖范围，你怎么看？ 构建有限政府，合理界定纵向各层级政府的职责范围是关键。可以考虑采取类似重庆直辖的方式，通过增设直辖市缩小现有省的管辖范围。同时，坚持慎重原则！
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三、基层地方政府
基层地方政府是指处于层级结构最低层、直接面向当地居民、对所辖地域承担直接治理职责的地方政府。
（一）基层地方政府的设置原则
1.有利于当地居民参与地方事务的管理；
2.有利于地方政府充分履行职责，发挥行政效益； 3.便于公共物品和公共服务的提供与配置； 4.应充分考虑其辖区的地域面积与居民数量。
（国内外基层政府合并趋势发生的原因何在？小城镇数量多、规模小、服务功能弱。规模效益，降低成本）
（二）基层地方政府的职责权限
职责权限种类相对少，涉及面有限，承担的多是具有社会公共管理特性的职能。
我国乡镇政府作为最基层的地方政府，其职权范围包括：行政执行权；行政管理权；行政保护权；办理上级人民政府交办的其他事项。 （三）基层地方政府的管理方式
基层地方政府主要的管理方式是直接为居民基本生活提供服务。 （四）我国的基层政府
目前我国的基层地方政府主要有4种形式：乡、民族乡、镇和市辖区。
改革开放以来乡镇作为最基层的地方政府面临新的问题： 一是数量庞大，财政不堪重负；
二是乡镇内部虽然机构林立、人满为患，但行政权力却日益支离破碎； 三是乡镇政府成为社会矛盾的焦点，干群关系也在恶化。
四、中层地方政府
介于最高层地方政府和基层地方政府之间的地方政府称为中层地方政府。 （一）中层地方政府的职责权限
承担的多是上一级地方政府单位委托的职责和对下一级地方政府的监督和控制。
我国的地级市拥有的职权种类与省级政府基本相同，但其权限只限于其管理辖区范围内。 （二）中层地方政府的管理方式
承上启下：不仅必须贯彻执行上级地方政府的方针、政策和工作部署；又必须根据辖区的实际情况，对下级政府和部门进行直接管理。 （三）中国的中层地方政府
现在中国的中层地方政府主要有5种，即自治州、地级市、自治县、县、县级市。 目前中国中层地方政府存在的问题主要表现为： 一是中间层级过多而且混乱； 二是市管县体制弊端日益突出。
第三节 地方政府的功能结构
一、概述
（一）地方政府功能结构的涵义
地方政府的功能结构构成地方政府的横向结构，它是指由于地方政府单位所承担的职责
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和功能不同而产生的一种组合方式。 （二）设置地方政府功能结构的两种因素
一是直接基于维护政治统治的考虑而设置专门的地方政府单位。（如特别行政区、民族自治区）
二是直接基于行政管理的需要而专门设置的地方政府单位。 （如城镇型地方政府）
（三）地方政府功能结构的类型 1.一般地域型地方政府 2.城镇型地方政府 3.民族区域型地方政府 4.其他特殊型地方政府 二、一般地域型地方政府
一般地域型地方政府就是国家按地域进行管理而设置的一般性政府。 （一）主要特点
1.单纯出于地域一般管理的需要，不具有其他特殊目的； 2.是自古以来各国普遍采用的一种管理方式；
3.设置不需要人口数量限制、民族构成比例或经济发展水平等特别要求。 （二）当前中国一般地域型地方政府 省、县、乡的设置现状表现出以下特点： 规模悬殊。 发展不平衡。
县的数量逐渐减少。（城市化的必然结果） 乡在实践上成为“不完全”的一级政府。
思考题：
1.中国各省规模悬殊，是否需要通过重划省区平衡一下？
2.导致东中西部发展差距的原因有哪些？如何进一步缩小东中西部发展水平的差距？ 3.在区域发展呈梯度落差态势的背景下，基本公共服务均等化应该如何实现？ 4.如何看待“撤县设区”问题？ 解题思路：
1.中国各省规模悬殊，是否需要通过重划省区平衡一下？
（行政区划不仅是管理问题，更是政治问题，特别是省级区划，此外，还有地域文化认同和心里归属感的问题。美国各州之间，面积相差几百倍，人口相差近千倍的都有，阿拉斯加州面积151.9万平方公里，罗得岛州面积0.3万平方公里；加州人口近3000万，佛蒙特州不足3万人。）
2.导致东中西部发展差距的原因有哪些？（自然因素，政策因素）如何进一步缩小东中西部发展水平的差距？（中央转移支付，给优惠政策，东西结对子帮扶等）
3.在区域发展呈梯度落差态势的背景下，基本公共服务均等化应该如何实现？（以统一城乡基本养老保险制度的做法为例，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助）
4.如何看待“撤县设区”问题？（地级市抵制省管县，储备发展空间的手段；确实符合城市化标准，由县改区。）
三、城镇型地方政府