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素和非政治性因素。 1.非政治性因素
（1）自然地理条件：“蜀道难难于上青天”；美俄对比；资源分布的不均衡 （2）历史传统：集权、自治 （3）经济体制：计划、市场
（4）经济发展水平：纵向看，横向比
补充（5）科技发展水平：等级式向扁平化的发展
一个国家内部地区经济发展的不平衡，如果处理不好，可能导致地方对中央的分离倾向。 2.政治性因素
（1）人口和民族构成：中国的省、民族区域自治制度 （2）政党制度：一党、多党、党政关系
（3）社会阶层结构：结构分化充分的地区，越期望更多的权力下放；结构分化不充分的地区，“等靠要”思想越严重
（4）政治制度：国家结构形式的选择、行政区划
（5）政治过程：央地政治实力对比、中央对地方的控制手段 （6）政治文化：臣属型文化与参与型文化的对比
（7）政治环境：战争在很大程度上会促使权力的高度集中 （三）地方政府纵向关系的调节手段
1.立法手段：是政府间关系运行的基础和保障。 2.司法手段：解决各级政府间的纠纷和矛盾。
3.行政手段：包括命令、指导、审批、检查、制裁、协商等多种形式。
4.财政手段：中央政府通过拨款、退款、援助、补贴等方式和转移支付制度控制地方政府，并达到缩小地方区域差距的目的。 （四）地方政府纵向关系的发展趋势
1.构建中央与地方的新型伙伴关系成为各国政府府际关系调整的重要方向。 2.各国地方政府间纵向关系的发展趋于中央与地方的权力均衡。
3.治道变革推动地方政府间纵向关系的重构，逐步形成具有地方差异性的因地制宜的公共治理机制。
二、国外地方政府间纵向关系 （一）法国地方政府的纵向关系 概述：
法国是具有中央集权历史传统的单一制国家，从政府间纵向关系的发展脉络来看，中央政府对地方政府的集权控制贯穿始终，几经改革，根本出发点都是维护中央政府权威。 1.法国地方政府纵向关系的历史演变
（1）法国大革命带来的政府改革：重建国家行政区划，赋予地方民选权和自治权。
（2）拿破仑执政时期的政府改革：实行军事独裁统治，取消地方税权，中央集权达到顶峰。 （3）密特朗总统执政期间的政府改革：推动向地方政府放权的改革。 2.法国地方政府纵向关系的特点
（1）地方行政双轨制体现出地方政府间纵向关系最鲜明的特点。 （2）中央对地方的监督是由中央授权的委派机构代行的。 （3）行政控制是府际关系最主要的调节手段。 （人事任免、行政监督、财政调控） （二）德国地方政府间纵向关系
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概述：
德国是广泛享有地方自治的联邦制国家，就国家构成来看，地方政府被看作州政府的组成部分，具有两层地方政府结构，最基层地方政府是乡镇，乡镇之上一层是县。 乡镇和县各有自己明确的职权范围，乡镇并不从属于县。只有面对超出乡镇能力范围的事务时，县政府才有义务介入并承担责任。 1.德国地方政府间纵向关系的历史发展
（1）1871年前，国家统一进程中的地方政府间纵向关系：地方享有广泛的自治权，中央与地方政府间关系比较松散。
（2）二战前地方政府间纵向关系：魏玛共和国时期，联邦中央开始加强对地方的控制，希特勒独裁时期，地方政府完全没有自主权力。
（3）二战后到冷战结束以来的分裂和统一过程中地方政府间纵向关系的变化：联邦德国和民主德国于1990年实现统一。出于提高公共服务水平和行政绩效的目的，州政府重新划定县和市镇的区域，但被看成是以牺牲地方自主性为代价的。 2.德国地方政府间纵向关系的特点
（1）德国地方政府拥有高度的自治权。
（官员选举、自主行政权、独立财政管辖权）
（2）民选议会和直选市长（县长）相结合的二元制模式上的纵向关系。 （3）各级政府间关系相对融洽，呈现出相互依存的关系模式。 （三）北欧地方政府间纵向关系 概述：
北欧四国——丹麦、挪威、瑞典、芬兰以其强有力的国际竞争力和“从摇篮到坟墓”的高福利政策闻名于世。
府际关系方面，作为公共福利的主要提供者，地方政府享有高度自治权，然而地方自治不断受到来自于中央的财政控制等方面的威胁。
20世纪80年代北欧四国相继推行的“自由市镇试验”，作为一种放松国家管制、加强地方自治权力和公民参与的方法引人侧目。 1.北欧国家地方政府间纵向关系的发展
（1）19世纪北欧各国地方政府立法体现出来强烈的地方自治倾向。
（2）20纪60、70年代，随着福利国家的兴起和公共福利的持续扩张，地方政府职责范围扩大化与组织规模、服务能力的有限性之间产生了矛盾。此时，重新划分地方政府行政区域的改革势在必行。以瑞典为例，1952年和1964—1974年分别进行了两次大规模的地方政府合并改革。
20世纪80年代以来，北欧各国采取试点方法推行向地方的放权改革，即“自由市镇试验”，主要方向就是扩大地方政府、缩小中央政府。 2.北欧国家地方政府间纵向关系的特点
（1）地方政府承担了相当多的提供福利和公共服务的职能。 （2）地方政府间关系在自治模式和综合模式相互博弈中演进。 （3）试点试验性改革成为北欧地方政府间关系发展中的新途径。
三、中国地方政府间纵向关系
我国是复合式单一制国家，“一国两制”和民族区域自治制度体现出单一制基础上的复合性质，但政府间纵向关系更多地体现出集权特色。 （一）中国地方政府间纵向关系的特点
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1.权力结构方面，政府间纵向关系的核心表现为权力分配关系。
2.职责结构方面，政府间纵向关系模式是以“条块关系”为基础的。 （二）中国地方政府间纵向关系发展的困境 1.权力集分失衡导致地方政府间纵向关系失衡。 2.职责同构成为地方政府间关系发展的阻力。 （三）中国地方政府间纵向关系发展困境的成因
各级政府拥有的权力和承担的职能不对称是造成中国地方政府间纵向关系发展困境的主要原因。
（四）当前我国地方政府间纵向关系调整趋势与治理构想 1.趋势：权力相对均衡下的伙伴型关系 2.治理构想：
（1）打破“职责同构”，进一步转变政府职能，深化政府体制改革。 （2）构建中央与地方的伙伴型工作关系。 （3）建立“四位双向”的监督体系。
四位：人大监督、司法监督、行政监督、政党内部监督； 双向：自上而下与自下而上相结合。
第三节 地方政府的横向关系
一、地方政府横向关系的概念与特点 （一）地方政府横向关系的界定
广义范畴上的地方政府间横向关系：不仅包括同级地方政府间的关系，而且包括不同级的地方政府间的关系。
（二）地方政府横向关系的特点
1.多元性：主体多元、内容多元、形式多样
2.平等性：彼此不存在指导与被指导、领导与被领导关系。 3.互动性：双方或多方意愿表达的结果。
4.政策性：主要受到中央政府和地方政府本身政策的影响。
二、地方政府横向关系的类型 （一）从地域的角度划分 1.我国地方政府间的横向关系
（1）互不隶属的省级政府之间的横向关系。
（2）互不隶属的省级政区下辖政府之间的横向关系。
（3）一个省级政区范围内互不隶属的地方政府之间的横向关系。 2.美国地方政府间的横向关系
（1）分散治理的超级地方主义理论：存在大量的地方政府，彼此之间权力和管辖范围重叠，负责都市地区的治理工作。
（2）集中治理的巨人政府理论：一个统一的都市政府更有利于合作。
特别区建立的目的是通过政府间横向合作，共同为区域内的公众提供教育、消防、运输、治安等方面的服务。
（3）美国地方政府间在公共服务供给方面的合作形式
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①政府间服务合同：由本地政府向为本地居民提供了某种服务的另一个政府支付费用，如监狱、排污处理、动物管理、税收等；
②联合服务协议：两个或更多的政府之间为了能够向所有居民提供某种服务所签订的协议，如图书馆、消防、垃圾处理等；
③政府间服务转移：将一个政府的职责长期转让给另一个组织，如公共工程建设、卫生、福利、金融等。
（思考：中美地方政府间横向关系协调机制差别何在？有何启示？） 答：
美国：有层级，无隶属，通过地方政府间横向协调与合作来解决矛盾，已经成为了当代美国地方政府横向关系的一大特征。
中国：有层级，重隶属，传统上由上级政府负责协调下级政府间横向关系，但在斜向关系方面缺乏有效协调机制；目前，开始尝试构建一些横向政府间协调机制。 3.跨国地方政府间横向关系
城市是经济发展中最为活跃的因素，跨国地方政府间合作的主要形式就是建立“友好城市”。
（二）从地方政府间行为模式的角度划分 1.竞争关系
（1）对中央政府所掌握资源的争夺； （2）对地方各种经济发展资源的争夺。（能源、原材料、资金、技术、人才）
过度竞争导致的异化现象：
地方保护主义、诸侯经济、产业同构（产能过剩） 、重复建设、（房地产）逆向调控、资源大战等。
2.合作关系 近些年，区域发展相互依赖理论、政府间伙伴关系理论为地方政府间的合作提供了理论上的支持，在学理上推动了地方政府间的合作意向。
20世纪90年代初期英国的“城市复兴运动” 强调各地方治理主体之间要消除界限，构建伙伴关系，建立更和谐的治理模式。
随着我国区域一体化的发展，地方政府间的横向联系也日益增多，地方政府间的合作形式也不断的增多，主要有三种： 一是城市政府联合体；
二是经济区内各地方政府的联合； 三是跨经济区的地方政府合作 。
三、地方政府与其他社会组织的关系 （一）地方政府与非盈利组织的关系
自20世纪80年代以来，追求善治成为治理变革运动的国际性潮流。它强调政府虽然是重要的，但不再是实施社会管理功能的唯一权力核心，非营利组织是公共事务治理中的重要组成部分。
注意的一个问题：中国非营利组织的官民二重性
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一方面，会加重挂靠单位的财政负担；
另一方面，由于受到政府的控制，导致非营利组织无法独立的完成自己的使命。 （二）地方政府与经济组织的关系 1.依存关系
一方面政府控制着重要的资源，比如土地、能源等，如果取得了这些资源，企业将具有竞争优势。另一方面，政府也依赖企业的发展。（就业、税收）
一方面，在政府管理中引入经济组织中较为成功的管理理论、方法、技术和经验；另一方面，让经济组织更多参与公共服务的提供。（购买服务）
（三）地方政府与其他政治组织的关系 1.地方政府与地方人大的关系
产生与被产生的关系；决定与执行的关系；监督与被监督的关系。 2.地方政府与政协的关系
地方政协有着参政议政的权利，同时政协也有对地方政府进行民主监督的义务。 3.地方政府与政党的关系 一般情况下有三种：
（1）以法国为代表的，政府支配政党的“政府政党”关系模式；
（2）以西欧议会内阁制为代表的，政党支配政府的“政党政府”关系模式； （3）以美国为代表融合型的“政党——政府”关系模式。