指出促进房地产市场持续健康发展是保持国民经济持续快速健康发展的有力措施，对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度。18号文同时也关注“房地产价格和投资增长过快”，要求“坚持加强宏观调控，努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定”。
18号文的内容很全面，总的基调是发展房地产市场和房地产业，几乎没有提出实质性的控制房地产价格和投资过快增长的政策措施，反映出政府当时对房地产市场发展的矛盾心态——既害怕房地产价格和投资增长过快，又希望继续拉动经济增长。121号文和18号文标志着政府新一轮宏观调控的启动，并努力寻求可行有效的措施。
2．控制房地产投资过快增长
2003年下半年和2004年上半年，全国范围内较明显地出现了投资过热，开发区圈占土地热，钢材、水泥等建筑材料价格过快上涨，煤、电、油、运全面紧张等经济过热现象。房地产业关联度高、带动力强，房地产开发投资过快增长产生了对钢材、水泥等建筑材料的大量需求，带动了其价格上涨。2003年全国房地产开发投资比2002年增长30.33%，是前次宏观调控以来增速最快的一年（见表19.6）。2004年第一季度，全社会固定资产投资同比增长43%，比上年同期提高15.2个百分点。政府为防止经济过热，着力控制固定资产投资过快增长，进而采取了控制土地供应、加强信贷管理、提高投资门槛、严格项目审批、控制拆迁规模等一系列政策措施，控制房地产投资过快增长。
建立健全土地调控政策。为贯彻落实18号文精神，2003年9月，国土资源部发出《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》，要求各地充分发挥土地供应对房地产市场的调控作用，切实加强对房地产开发土地供应的调控，进一步完善房地产开发土地供应政策，加大对房地产开发用地监管力度。2004年3月，国土资源部、监察部发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求各地“在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。”此举被业内称为“8?31大限”。4月，国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，要求切实落实最严格的耕地保护制度。2006年5月，国土资源部发出《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，要求充分发挥土地供应的调控作用，从严审批各类非农建设用地，确保房地产调控的土地政策落到实处，严肃查处违法违规用地。8月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》。11月，财政部、国土资源部、中国人民银行发出《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，将新增建设用地土地有偿使用费提高一倍。
加强信贷管理。2004年8月，中国银监会发布《商业银行房地产贷款风险管理指引》，对土地储备贷款、房地产开发贷款、个人住房贷款、商业用房贷款等四类房地产贷款的风险管理作了详细规范，并规定商业银行对申请贷款的房地产开发企业，应要求其开发项目资本金比例不低于35%（121号文规定的是30%）。2007年9月，中国人民银行、中国银监会发出《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，重申121号文和《商业银行房地产贷款风险
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管理指引》的有关规定，并将121号文的“加强房地产开发贷款管理”改为“严格房地产开发贷款管理”。
提高国内企业投资门槛。为加强宏观调控，2004年4月，国务院发布《关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》，将房地产开发项目（不含经济适用房项目）资本金比例由20%及以上提高到35%及以上，在121号文规定的30%基础上进一步提高。2006年6月，国务院办公厅转发发改委等部门《关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见》，要求必须采取有力措施，加强固定资产投资控制，从严控制新开工项目，遏制固定资产投资过快增长的势头。2007年11月，国务院办公厅又发出《关于加强和规范新开工项目管理的通知》，指出要切实从源头上把好项目开工建设关。
限制海外热钱进入商品房流通领域。商投资产业指导目录（2007年修订）年修订）》在房地产方面作了三点修订：在鼓励外商投资产业目录中删除了“普通住宅的开发建设”；在限制外商投资产业目录中增加了“房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司”；在限制外商投资产业目录中删除了“大型主题公园的建设、经营”投资产业目录中仍保留了“土地成片开发（限于合资、合作）字楼和国际会展中心的建设、经营”结构，有利于防止外商进行房地产投机和炒作而造成市场混乱。 此外，2004年6月，国务院办公厅发出《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，要求认真落实中央宏观调控政策措施，合理确定拆迁规模和建设规模，确保年全国房屋拆迁总量比2003年有明显减少，凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的地区，除保证经济适用住房和廉租住房项目等之外，一律停止拆迁。〈国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知〉的通知》模得到较大控制，2004年和2005年全国城镇房屋拆迁面积同比分别下降2006年上半年同比下降15%。2007增值税清算管理有关问题的通知》，将即开始实行实质性征收。
3．稳定和抑制住房价格
停止住房实物分配以后，住房价格一直是社会普遍关注的问题，影响城镇居民家庭住房条件的改善，康运行。2003年以后，上海、杭州、南京等少数几个城市的房价呈现快速攀升的趋势，涨幅居全国前列。之后，全国其他主要城市的房价也开始快速上涨。价格同比上涨15.02%，其中商品住宅价格同比上涨房价上涨明显过快（见表19.7）。当时住房价格上涨过快虽然是局部性和结构性问题，但如不及时加以控制或处理不当，有可能演变为全局性问题。 20072004年1月，国家税务总局发出《关于房地产开发企业土地1993年出台的土地增值税从“预征”变为“清算”12
10月，国家发展改革委、商务部发布《外月发布的《外商投资产业指导目录”8月，建设部等四部门发出《关于贯彻15.99%。相比前几年
。另外，在限制外商。从此，拆迁规13.59%和住房价格上涨过快直接2004年全国新建商品房3%~5 04200440%，，年》，对11（、“高档宾馆、别墅、高档写。这些措施有利于控制房地产投资过热、优化住房供应
年影响金融安全和社会稳定，甚至影响整个国民经济的健的涨幅，
2003年8月，国务院就关注房地产价格上涨过快，提出努力实现房地产价格基本稳定，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。但2005年之前的房地产市场调控，由于着重于控制房地产投资过快增长，其稳定房价的成效不大。特别在2005年第一季度，一些地区的住房价格形成了快速攀升的态势。在这种背景下，房地产市场调控由单向的供应调节转向“供需双向调节”，以稳定住房价格为主。
2005年3月，中国人民银行发出《关于调整商业银行住房信贷政策和超额准备金存款的通知》，取消住房贷款优惠政策，调控开始偏向需求方面。同月，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》，认识到一些地方住房价格上涨过快，影响了经济和社会的稳定发展，提出了抑制住房价格过快上涨的八项措施（简称“国八条”），将稳定住房价格提到政治高度，要求地方各级政府切实负起稳定住房价格的责任，采取有效措施抑制住房价格过快上涨。对住房价格上涨过快，控制措施不力的地区，要追究有关负责人的责任。
“国八条”提出的措施过于原则，并要求不能造成当地房地产市场大起大落，使得地方在采取措施时有所顾虑，抑制住房价格的效果不明显。2005年4月，国务院常务会议强调，必须把解决房地产投资规模和价格上升幅度过大的问题，作为当前加强宏观调控的一个突出任务。会议提出，当前加强房地产市场引导和调控要采取八项措施（简称“新国八条”）。“新国八条”的正式文件形式是国务院办公厅随后于5月9日下发的《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》。该《通知》要求做好供需双向调节，遏制投机性炒房，控制投资性购房，鼓励普通商品住房和经济适用住房建设，合理引导住房消费，促进住房价格的基本稳定和房地产业的健康发展。建设部等七部门在《关于做好稳定住房价格工作的意见》中提出了八条意见，取消了培育新的经济增长点时期出台的一些搞活房地产市场的优惠政策，并提出了一些严厉的政策措施，包括对个人购买住房不足2年转手交易的全额征收营业税，禁止期房转让即禁止“炒楼花”，实行实名制购房。5月27日，国家税务总局、财政部、建设部发出《关于加强房地产税收管理的通知》，细化了建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作的意见》。10月，国家税务总局发出《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》，强调对二手房交易征收个人所得税。
2005年以稳定住房价格为主的房地产市场调控，曾导致当年下半年较短一段时期内房地产交易量迅速萎缩，供求双方处于观望和僵持状态，房价上涨过快的势头得到一定抑制。但房价上涨过快的问题没有得到有效解决，并很快出现反弹。2005年，全国新建商品房价格同比上涨16.72%，超过了2004年；其中商品住宅价格同比上涨15.24%，比2004年略有下降。特别是2006年初，深圳、北京、广州等城市房价大幅度上涨，中低收入人群难以承受，增加了社会不稳定因素。依然上涨的房价进一步成为社会关注的焦点。 针对少数大城市房价上涨过快、住房供应结构不合理矛盾突出、房地产市场秩序比较混乱等问题，2006年5月国务院常务会议强调进一步搞好房地产市场引导和调控，根据当前
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存在的问题，进一步采取有针对性的六项措施（简称“国六条”）。“国六条”的正式文件形式是国务院办公厅随后于5月24日下发的《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号）。该《通知》要求各地区特别是城市人民政府切实负起责任，把调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制。 为贯彻落实“国六条”，相关部门陆续发出通知，从税收政策、信贷政策、市场监管等方面加大房地产市场调控力度。2006年5月，国家税务总局发出《关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知》；中国人民银行发出《关于调整住房信贷政策有关事宜的通知》，贯彻落实国办发〔2006〕37号文关于个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%的规定。2007年9月，中国人民银行、中国银监会发出《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》利用贷款购买住房、又申请购买第二套（含）以上住房的，贷款首付款比例不得低于12月，发出《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》房认定标准。2006年通知》。
2006年7月，建设部等六部门发布《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》定只有外商投资企业才能购买非自用房地产。〈关于规范房地产市场外资准入和管理的通知〉有关问题的通知》业审批和管理问题予以明确。同年场外汇管理有关问题的通知》部、国家外汇管理局发布加强了外商投资房地产企业的审批和监管。同年商投资产业指导目录（或经纪公司的限制，有助于缓解房地产投资过热和房价上涨过快的压力。 2007年9月，深圳、广州等城市开始出现房价虽然继续上涨，但成交量明显下降的现象；这使人感到房价上涨已无空间，预期开始发生转变；跌，某些房地产经纪公司关闭门店或停业；之后媒体大量报道，北京、开始趋于下降，逐渐蔓延开来。 4．加大住房保障制度建设 早在1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。种种原因，廉租住房制度建设一直未落到实处。低收入家庭住房困难的若干意见》要切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度，府公共服务的一项重要职责，家庭住房困难的政策体系。决城市低收入家庭住房困难的工作不落实、措施不到位的地区，要通报批评，限期整改，并追究有关领导责任” 2007年10月，中共十七大报告指出“居民住房”是关系群众切身利益的问题，并把它列为在看到成绩的同时也要清醒认识到的突出问题，全体人民“住有所居”日，国务院总理温家宝在新加坡发表讲话说：题。”十七大报告和温家宝总理的讲话，导向的变化，各级政府普遍开始着力保障和改善民生。 24号文被认为是房地产市场宏观调控重心的转移，标志着政府开始把抑制房地产价格
7月，建设部等三部门发出《关于进一步整顿规范房地产交易秩序的9月，国家外汇管理局、建设部发布，就所涉及的外汇管理问题予以明确。《关于进一步加强、2007年修订）》，新增对外商投资房地产二级市场交易及房地产中介 （以下简称加快建立健全以廉租住房制度为重点、明确规定地方各级人民政府要切实落实廉租住房保障资金，“有关工作情况，“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”进一步转变了地方政府同年8月，10月，国家发展改革委、商务部发布《外2007年24号文），把解决城市低收入家庭住房困难作为政纳入对城市人民政府的政绩考核之中”提出必须在经济发展的基础上，“如果提起人民生活，我最为关注的是住房问14
，明确了以户为单位的第二套住商务部办公厅下发《关于贯彻落实，就所涉及的外商投资企《关于规范房地产市2007年同年
10月份高档商品住宅价格开始下上海等城市的房价也”此后虽然三番五次强调，8月，国务院发布《关于解决城市“住房问题是重要的民生问题”多渠道解决城市低收入GDP挂帅的观念，，对已40%；，规6月，商务，就明确但由于，把解，“对。
努力使。11月19随着政绩规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》指出，
过快上涨与解决城市低收入家庭住房困难区分开来。对于高档商品住房，认识到主要靠市场调节，对其供应和价格等进行必要的调控，主要是考虑我国人口多、土地少的基本国情，以及防止利用房地产进行炒作造成市场混乱和出现房地产价格泡沫影响金融安全以至整个国民经济的健康运行。根据24号文要求，解决城市低收入家庭住房困难的配套政策陆续出台。其中，2007年10月，财政部印发了《廉租住房保障资金管理办法》。11月，建设部等九部门发布了《廉租住房保障办法》，建设部等七部门发布了《经济适用住房管理办法》。
根据24号文，2007年各地普遍开展了低收入家庭住房状况调查，逐步建立了低收入家庭住房档案。绝大多数城市进一步建立健全了廉租住房制度，改进和规范了经济适用住房制度，廉租住房保障资金逐步得到落实，廉租住房和经济适用住房建设用地的供应有了保证。截至2007年11月底，全国累计投入的廉租住房资金为就投入了83.2亿元，超过了2006年以前累计投入资金总额的购、改建等多个渠道，2007年廉租住房房源也得到很大程度的增加。第二节 房地产制度改革的成就和基本经验本章执笔 柴 强
2008年09月26日09:41 来源：人民网 【字号 大 中 小】 打印 留言 论坛 网摘
中国房地产市场的恢复、活跃和发展壮大主要得益于城镇住房制度改革和城镇国有土地使用制度改革。住房制度改革把过去那种城镇住房主要依靠国家投资建设、金使用的做法，改变成了主要由房地产开发商开发建设、品化和社会化”的做法。同时，为了解决城镇中低收入家庭买不起市场价商品住房问题，开发建设了政府指导价的经济适用住房；为了解决城镇低收入住房困难家庭的住房问题，了廉租住房制度。土地使用制度改革把过去那种土地使用权与所有权合一，偿划拨，无限期使用，不得转让的做法，改变成了土地使用权与所有权分离，拍卖、挂牌等方式将土地使用权有偿出让给单位或者个人，有限期使用，可以转让、出租、抵押的做法。同时，对于国家机关、军事、城市基础设施等用地，确属必需的，保留了划拨方式。
一、改革发展的成就
住房制度改革是经济体制改革中最早提出和启动的改革之一，利益，其过程曲折，几乎是在争议中探索前进。房改成败曾一度成为争论的热点问题，对其评价仍然褒贬不一。但这项改革的住房市场化的基本方向是正确的，除了过去那种“国家统包住房投资建设，房制度”，达到了当初设定的“住房商品化和社会化”目标。通过住房制度改革，城镇居民的住房消费观念发生了根本转变，房地产市场得到了发展，住房建设投资实现了良性循环，从而大大促进了住房建设，明显提高了城镇居民的住房水平，房建筑面积从1978年的6.7m2（居住面积镇家庭解决了住房问题，住房严重短缺的时代基本结束。 土地使用制度改革因为主要是对增量土地实行有偿出让，上的有偿使用，所以不直接涉及城镇居民的切身利益，框架形成较早，至今较少出现对它的评价和改革成败的争论。是较成功的，它改变了过去那种“行政划拨，无偿、无限期、无流动的土地使用制度”土地使用权与土地所有权分离理论创新的基础上， 154
-理论频道
手机点评 纠错从市场上购买或者承租的3.6m2）提高到了 其进程较为顺利，在不改变城市土地国有的情况下，15
2007年1至70.8亿元。通过政府新建、
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