了土地使用权出让和转让市场，并且为国家特别是城市政府开辟了一个重要财源，土地使用权出让收入甚至成了一些城市财政收入的主要部分，使城市政府有动力、有能力来改善城市基础设施，改变城市面貌。
在住房制度改革和土地使用制度改革的推动下，房地产市场从无到有，规模从小到大，交易从不活跃到活跃，市场力量从弱到强，在传递房地产供求信息、配置房地产资源等方面发挥着积极的作用。通过房地产市场，房地产开发建设投资实现了良性循环，以住宅为主的房地产业得以快速发展，并带动了多个行业的发展，成为国民经济的支柱产业。在房地产市场上，人们可以依靠自己的经济实力，根据离自己工作地点或者子女就学地点等的远近，购买或者承租住房，不再在住房问题上受制于工作单位，身心得到了解放。 二、改革发展的基本经验
住房制度和土地使用制度改革中积累了许多宝贵经验，包括： 1．改革要有动力。住房制度改革和土地使用制度改革总体来讲是自上而下、政府主导的，大多是为了达到更高的目标或者满足更大的需要而推进的，或者地方政府的动力。例如，住房制度改革就是在国家投资有限、资金特别是动员老百姓的钱搞住房建设的情况下提出的。住房分配货币化的改革，更是为了促进消费、新的经济增长点而自上而下强力推进的。为了收回城市基础设施投资、加快城市建设而提出的，有偿出让带来的大量收入的“甜头”下，迅速而普遍地推行了这项改革。 2．改革要从实际出发。改革要分析国情、民情，结合不同经济发展阶段探索和推进。例如，1998年停止住房实物分配、实行住房分配货币化的改革，虽然对旧的住房制度冲击很大，但是取得了成功。这种成功不仅与高层的决心、有改革的动力相关，城镇居民有了一定的经济积累、消费结构明显升级、空置较多、价格不高这一有利时机。土地使用制度改革是结合基本国情，从实际出发，实行土地私有化，而是将土地使用权有偿出让并允许转让，的目的。
3．改革要有理论创新。例如，随着整个经济体制改革的推进，仅对土地实行收取土地使用费的有偿使用已不够了，必须建立土地市场，发挥土地市场在土地资源配置中的作用。但当时在原有理论框框和思维模式下，形成了两种对立的观点。市场，土地必须成为商品，而土地要成为商品，就必须先私有化。另一种观点认为，即使需要建立土地市场，但为了维护社会主义制度，而在理论上创新了土地使用权与土地所有权分离之后，两者得以兼顾。
4．改革要处理好利益关系。改革不仅要让人民得实惠，而且不能过多地触动既得利益（实际上是既得利益者得实惠更多），以得到人民的拥护，减小改革的阻力。例如，提租补贴的住房制度改革方案，从理论上讲是科学、合理、公平的，也是比较彻底的改革，当时改革者推进这种改革的决心也很大，并进行了试点，继续下去。后来存量公房以大大低于市场价的标准价、能够顺利进行，是与对既得利益者作出了较大让利分不开的。 5．改革要先试点。设计的改革方案要先选择若干有代表性的地区进行试点，在试点中不断总结经验，及时解决出现的问题，完善改革方案，待试点成功之后再推广。住房制度改革和土地使用制度改革，几乎每个时期的每种改革措施或者方案，的做法；有些改革措施和方案，就是来自于地方成功实践的总结，再推广到其他地区。 6．改革要大力宣传。对旧的制度的弊病，改革的必要性和迫切性，改革将带来的好处
特别是要有来自于中央政府需要多渠道解决住房建设1998年停止住房实物分配、实行扩大内需、拉动投资增长、把住宅业培育成为是特别是城市政府在尝到了土地使用权
也是抓住了当时改善住房条件欲望强烈，同时商品住房没有达到了土地流动、建立土地市场一种观点认为，要建立土地土地不能私有化，从而应当放弃建立土地市场。就使坚持土地公有制与建立土地市场但由于触动了多占房者的既得利益而未能成本价出售给现住户的改革，之所以
都是采取了先试点再推广 16
收取土地使用费和土地使用权有偿出让的改革，和前景，以及改革的有关措施和方案等，在可能的情况下要进行大力宣传和解释，加以引导，这样可以使人们理解改革，从而普遍接受和支持改革。
7．改革要有一批有责任、有激情、献身于改革事业的人士。在住房制度改革和土地使用制度改革中，都有一大批专家学者积极研究改革中的问题、建言献策，相关政府部门和机构也有一批既懂业务又有很高理论素养的干部推动改革。 中国房地产市场发展的实践表明：房地产市场平稳发展是最为理想的，市场过热或者过冷，房地产价格过快上涨或者大幅下跌，都会产生极不良的后果，不仅对整个国民经济不利，而且房地产行业自身受害最大。例如，1994年海南、广西北海等地房地产泡沫破灭后，房地产开发商、房地产经纪机构基本上消失了。2007年10月以来，深圳、广州等城市房价快速上涨后出现的有价无市、产经纪机构关门停业，甚至携带客户购房款潜逃。
本章执笔 2008年09 【字号 大
住房制度改革、土地使用制度改革和房地产市场发展中，也存在一些问题。 一、住房保障制度建设相对滞后 住房制度改革重在改变过去那种福利性住房制度，正确的。但这种改革从某种意义上讲矫枉过正了，收入住房困难家庭的住房保障问题。使“人人享有适当住房”房商品化和社会化的同时，应当解决好低收入住房困难家庭的住房问题。 二、地方政府过于依赖土地收益 土地有偿使用特别是土地使用权有偿出让，使土地成为地方政府的“摇钱树”体制下，由土地产生的资产性收入和大部分税费主要归地方所有，地收益。例如，15092亿元的一些城市政府早期尽量多卖地，支持甚至助推房价上涨，抬高地价。这也是造成房地产市场不稳定发展的一个因素。 三、市场基础性作用未充分发挥 在后期的改革和发展中，没有注重发挥市场的基础性作用。例如，目前的房地产市场中土地使用权出让市场是龙头，但这个市场不是真正意义上的市场，地供应，使土地供应不能随着商品房供求和价格的变化作出适时、房地产市场的不稳定。近年来即使根据有关情况制定了土地供应计划，但往往执行不到位。再如，在住房建设方面，根据人多地少、资源短缺的基本国情，限制建设大户型住房，倡导建设节能省地型住宅，建立科学、合理的住房建设模式和消费模式，这些无疑都是正确的。但由于没有采取经济手段去引导居民自觉自愿地购买这种住房，自愿地建设这种住房，仅采取行政手段进行强制性规定，效果不大，甚至事与愿违。 四、对房地产市场特点考虑不够 由于房地产的不可移动性， 第三节 强
26日09:47 小】 打印，仅靠市场解决不了低收入住房困难家庭的住房问题。因此，在住2005年，全国土地出让金总价款高达1/3强，土地收益在一些地区已成为典型的“第二财政”使房地产经纪机构生存出现了困难，
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网摘 手机点评 纠错实现住房商品化和社会化，从一个极端偏向了另一个极端，住房问题是重要的民生问题，550517
某些房地
E-mail推荐： 这无疑是忽视了低应当 。在现行造成地方政府高度依赖土。在这种利益驱使下，后来尽量少供地，或明或暗地 操作层面上的政策措施较多，政府完全垄断了土适当的调整，甚至加剧了再去引导房地产开发商自觉 地区之间的
交易量急剧萎缩， 房地产制度改革和市场发展存在的问题 柴月 来源：人民网 中 留言 论坛
住房是生活必需品，
亿元，占同期地方本级财政收入甚至被戏称为吃掉了子孙饭； 体制、机制上的设计和建设较少，特别是实行土地收购储备制度以来，
房地产市场是地区性市场。加上中国幅员辽阔，经济发展水平、房地产市场发育程度、干部素质、老百姓思想觉悟等差异很大。但某些房地产市场调控政策措施对各地情况和房地产市场发展阶段考虑不够，缺乏区别对待、分类指导，往往采取“一刀切”。另外，房地产开发建设周期较长，房地产市场对调控政策措施的反应速度较慢，或者说，房地产市场调控政策措施需要经过一段较长时间才能出效果。但某些政策措施急于求成，恨不得立竿见影。此外，对房地产市场调控政策措施过多、过细、面面俱到、相互衔接不够、变化也过快。使政策执行者难以理解政策制定者的真实意图，或者根据自己的需要来解读，从而难以很好地贯彻落实。 五、房地产财富和收入上的差距未受重视 房地产是一种价值很大的财产。过去人们占用的房地产的面积、位置、新旧等差异较大。但在住房制度改革和土地使用制度改革中，都较少考虑缩小这种差距。通过改革，房地产价值显化并可以通过转让、租赁等取得收益后，扩大了人们之间的财富和收入差距。例如，在旧的住房制度下，虽然居民对住房没有所有权，但却存在着占用上的较大差距。住房制度改革没有打破这种住房占用上有较大差距的格局，而是在旧的有较大差距的基础上，将住房以大大低于市场价并且不考虑位置好坏的价格出售给现住户，导致他们之间所获得的住房在价值上存在着很大差距。住房分配货币化，像以前依靠所在单位来解决住房一样，仍然依靠所在单位来解决住房补贴所需的资金。这样，有的人虽然在政策上可以得到住房补贴，而实际上可能得不到。按照现行住房补贴资金解决渠道，那些有钱建房、买房的单位，也有钱发住房补贴；那些无钱建房、买房的单位，难以发住房补贴。因此，对于过去至今许多无房、缺房的人来说，住房补贴就像画饼充饥。
当前房地产市场发展中还有许多具体问题，例如，房地产价格特别是住房价格上涨过快，房地产交易行为不够规范，房地产市场服务体系尚不健全，房地产市场规则尚不完善等。
第四节 政策建议
住房制度改革已破除了旧的福利性住房制度，建立起了与现代市场经济相适应的，以住房市场化为基础并兼顾住房特殊属性的多层次住房供应体系的新制度框架，下一步主要是完善和落实的问题。土地使用制度改革尚不彻底，还带有较浓厚的旧的计划经济色彩，有一些如何与现代市场经济相嫁接的深层次问题需要解决。房地产市场将由新建商品房买卖为主，逐步转变为存量房买卖和租赁为主。相应的，房地产业将由房地产开发为主，逐步转变为房地产经纪等房地产服务为主。政府应当在充分发挥房地产市场作用的基础上，着力搞好保障住房建设，调动土地使用者合理利用土地的积极性，防止房地产市场大起大落。 一、建立科学合理的住房供应体系 要坚持住房市场化的基本方向，同时考虑住房是生活必需品但价值大、总有一部分家庭租买不起的情况，对过去与住房供应体系相关的各类住房及其政策进行一次大梳理，科学划分住房类别和不同收入家庭，在此基础上建立科学、合理、清晰、适应较长远需要、相对稳定的住房供应体系。在近几年有关住房的政策文件中，有高档商品住房，高档、大户型商品住房，低密度、高档住房，低密度、大套型住房，非普通住房，普通商品住房，普通住房，中低价位普通商品住房，中小套型、中低价位普通住房，中低价位、中小套型住房，中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房），中低价位、中小户型普通商品住房，经济适用住房，廉租住房，公共租赁住房，政策性商品住房，政策性住房，保障住房等提法，过去还有安居工程住房、微利房、福利房等提法，名称上较多、较乱，政策上不够稳定（如划分标准、供应对象、要求的供应比例有变化），造成政策执行上有困难，因此需要深入研究，进行清理。 另外，在当前强调住房保障的同时，也不能走回头路。住房保障要有度，不能大包大揽，要与经济发展水平、财政承受能力相适应。廉租住房除了要解决好建设所需的资金和土地问题，还要解决好工程质量，建成后的分配、维护、管理和退出机制，以及建设、分配等过程
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中的反腐问题。
二、加强和改进土地用途管制
土地管理可以说过去是“认人不认地”，即主要是根据用地单位性质或者个人身份来确定土地使用性质；现在是认地与认人并存；未来应当是“认地不认人”。所谓“认地不认人”，具体一点讲是“用途管制，认地不认人”，即首先确定科学、合理的土地使用性质等，特别是要把用途严格管住，至于谁来使用，没有必要管。例如耕地，只要把用途锁定在耕地上，农民来用也是耕地，城镇居民来用也是耕地。现在许多耕地农民弃耕，许多可以用作建设的土地农民不能用。城市建设用地上现有的土地使用者也不能改变用途，如果改变就要被政府收回进行“招拍挂”。这种做法虽然从政府获取土地增值收益的角度看是合理的，但与现代市场经济不适应，也不利于土地合理利用。例如，过去一块城市边缘作为工业使用的土地，现在随着城市发展应当变更为居住用途了，作为土地使用者也有改变用途的动力，土地被收回，只好不改变用途，维持低效利用。因此，许多土地占有者宁可“我不能用，也不让你用”，土地低效利用和浪费现象十分严重。在美国，土地使用者主动进行“最高最佳使用分析”，在规划管制下合理利用土地的积极性很高。我国一方面土地十分紧缺，一方面人们利用土地的积极性得不到充分发挥。从逐步改变城乡二元经济结构、的需要来看，土地管理也要从“认人不认地”改变为“认地不认人”。 另外，现行土地使用权出让市场看似市场，但由于“卖方”是政府独家垄断，使得该市场被严重扭曲，不能随着商品房市场的变化而变化，造成房地产市场不应有的起落。总之，现行土地管理方式还存在相当程度的局限性，没有使市场的作用充分发挥，包大揽、管理效率不高的问题。因此，要认识到政府在土地合理利用方面的力量是有限的，要进行土地使用和管理制度的创新，核心是把用途管住，做好规划，在严格的用途管制下充分发挥市场的作用，通过补交收益、税收等方式来调节土地增值收益，使用者权利的做法。
三、防止房地产市场出现大起大落
房地产市场发展起来之后，市场力量开始显威力。现今房地产市场规模之大，常起落，足以影响金融安全以至整个国民经济的健康运行。因此，促使房地产市场平稳发展，防止出现大起大落，将是房地产市场调控的永恒主题。房地产市场的理想状况是：基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定，秩序规范良好。其中，价格的变化是核心，根据房地产保值增值特性，房地产价格的理想变化是小幅度逐渐上升。但在实际中不可能这么理想，因为既然是市场，就会有波动。出现一定幅度的波动是很正常的，首先不必大惊小怪，要有效发挥市场的自调节作用，政府的干预主要是避免房地产价格出现泡沫或者发生大跌。因此，政府应把工作的重点放在体制、机制的设计和建设上，少在操作层面过多地干预市场。政策要具有连贯性，逐步做到相对稳定，适度微调，这样才有利于市场平稳运行特别是下一时期市场的平稳运行，政府也不会那么“忙碌”。
在房地产市场秩序方面，无疑需要整顿和规范。要大力发展和规范包括房地产咨询、价、经纪在内的房地产中介服务业。要根据房地产价值大、信息不对称、涉及人民财产安全等特点，借鉴市场经济发达国家和地区的通行做法，对从事房地产经纪活动的人员和机构实行严格的市场准入，将房地产经纪人资格和房地产经纪机构资质列为行政许可。交易资金进行监管，保障交易资金安全。要充分发挥行业组织的自律管理作用。政策上，要区别对待，始终坚持保障基本生存需要、扶持适度消费需求、调控投资需求、打击投机需求。要对人们进行必要的房地产投资和交易风险教育。要加快实施不动产统一登记，建立归属清晰、保护严格、查询方便、流转顺畅的房地产产权制度。
另外，要大力培育和发展住房租赁市场。住房租赁市场是相对平稳的，市场起着“泄洪”作用。市场经济发达国家和地区的住房私有率一般在 19
但为避免适应户籍制度改革依然存在国家大使得其异供求总量估要对房地产在住房需求并能对住房买卖50%至70%之间，
而不是采取剥夺土地住房租赁市场活跃，许多人是通过承租解决住房问题的。要鼓励租赁需求，引导居民通过承租解决住房问题。
四、加强房地产基础调查和科研工作
1．开展房屋普查。建立科学合理的住房供应体系，落实住房建设的土地供应，安排廉租住房建设的资金等等，都要以掌握全面、真实的不同收入家庭的住房状况为前提。我国自1985年开展过一次全国城镇房屋普查后，再也没有开展过房屋普查了。这20多年是房屋建设和拆迁量最大的时期。住房基本状况不清，是当前住房建设和房地产市场调控工作的重大困难，使制定政策措施缺乏依据，没有针对性。因此，应当开展房屋普查，至少是要开展住房普查。
2．建立房地产市场运行监测系统。要完善房地产统计指标体系，加强房地产市场信息系统建设，改进和扩大房地产价格指数（城房指数）建立起房地产市场运行监测系统。
3．培养和扶持一支高素质房地产科研队伍。房地产制度和政策措施的制定，必须建立在扎实的专业研究的基础上。因此，相关科研工作要走在前面，研队伍，为其提供良好的科研条件，创造良好的科研氛围，使其把最大的精力放到研究上，出好成果，多出成果。
编制，做好房地产市场预警、预报工作，要有一支高素质的房地产科20