公共政策分析
1.公共政策的含义及本质？
配社会利益的过程中所指定的行为准则。 ? ?
重点问题及名词解释
公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题，既包括物质利益增进与分配，也包括精神利益的增进与分配。利益的分配有四个环节：利益选择、利益整合、利益分配、利益落实。
利益选择：制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择利益整合：政府必须综合地平衡各种利益关系，或简称为“利益整合”。利益整合建立在利益选择的
那些与政府自身最大利益相一致的方面。
基础上，前者即使后者的逻辑结果，又是现实结果，而且往往是两种的有机统一。利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。 ?
利益分配：利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以是部分人失去利益。不过，人们从政策中
获得利益或失去利益并不是绝对的，有时还会出现这样的情况：某一政策使得一些人既获得利益，又失去利益。 ?
利益落实：政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策的规定，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。
2.公共政策的基本特征与主要功能？ 基本特征：
（1）阶级性。公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，市政府政治行为的产物。政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。
（2）整体性。整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。一个理想的政策过程，基本包括了政策的制定、执行、评价和调整等多个环节，不同的环节之间相互联系，共同对政策的质量发生作用。政策体系的整体功能，以及政策过程诸环节的整体作用，除取决于自身的联系之外，海域政策环境密切相关。
（3）超前性。尽管公众政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。先进的政策目标决定了政策应是超前的。政策的超前性，不仅是保证政策稳定的必要条件，而且是合理分配社会利益的有力保证。
（4）层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。按照权力主体划分，政策包括中央政策和地方政策。从内容上看，政策体系中的各项政策，也有不同的层次关系，可划分为总政策、基本政策、具体政策等。
（5）多样性。公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征。随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的来说政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大，那些在过去不太需要政府管理的问题，也被列入现代政府的管理范围内，因此，公共政策也随之增多。
（6）合法性。体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。它即依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行，因为政策集中反映了统治阶级的思想。政策和法律之间存在着特殊的关系，它们都共同体现并代表了统治阶级的利益。但政策是法律的重要依据，法律是实行政策的最有效形式。 主要功能：
（1）导向功能。政策的导向，是行为的导向。公共政策的导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，
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另一种是间接引导。从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。正向引导功能是政策对事物发生的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。错误导向则是错误的政策对事物发生的引导，它往往违背大多数人利益的政策，固然具有负导向功能。
（2）调控功能。公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。政府政策的调控功能，常常还表现出特有的倾向性。因为政府目标在不同时期会有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域，以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展，而这些措施往往是倾斜政策的重要内容。
（3）分配功能。下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：1.与政府主观偏好一致或基本一致者。政府是政策制定的主体，自然也是利益分配的主体。政府显然愿意把社会利益分配给自己的拥护者，而不是反对者。2.最能代表社会生产力发展方向者。公共政策的利益取向，要求必须明确谁使政策的受益者。对于任何一届政府而言，大力发展生产力总是第一位的。政策的好与坏、正确与错误、首先看它是否有利于生产力的发展。3.普遍利益的社会多数或绝大多数者。一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益。因为在政策实施过程中，利益得到满足或基本满足的各种利益群体与个体，会自觉不自觉地拥护和执行政策，促使政策的实际效果与预期效果一致。 3.公共政策分析的要素与原则？
公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质，产生原因及实施效果的研究。我们认为公共政策分析的基本要素有：政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境和政策信息。
（1）政策问题。某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。 （2）政策目标。政策分析的中心任务，是要确定解决问题的目标，或者明确地说，确定目标时分析的前提。所谓政策目标时政策所希望取得的结果或完成的任务。
（3）政策方案。为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。拟定可供选择的各种备选方案，也是政策分析的基础。
（4）政策模型。按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。模型是由变量与关系组成的。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。在分析的基础上，通过确定这些部门之间的关系而将其加以组合。
（5）政策资源。在政策制定与实际执行中，都会消耗各种资源，尤其在执行中。政府的“作为”，以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。
（6）政策评价标准。整个过程中，无论是从系统评估、投资评估、推测评估、方案评估，还是执行评价或总评价等，都有待于建立合适的评价标准。政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准。政策评价往往是综合性评价，因为不同方面的标准，无法用较为统一的尺度来衡量。
（7）政策效果。效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。政策效果基本由两个因素决定：一是政策执行的成本；二是政策执行的结果。
（8）政策环境。公共政策系统不仅包括政策主体和政策客体等多种要素，而且还包括外在环境。这些制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素。其中包括：经济环境、政治环境、国际环境等。
原则主要有：系统原则、预测原则、协调原则、分析原则、民主原则。
系统原则：坚持正确处理全局与局部关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。既看到全局要统帅局部，局部要依赖全局，局部好坏直接影响全局结果。要反对只讲局部不顾全局的倾向，也要反对只讲简单服从全局而不讲兼顾局部的倾向。
预测原则：制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生前的一种预先分析与选择，故具有明显
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的预测性。首先要估计未来会出现的各种后果，即对各种可能发生的事件加以认真考虑，以适应未来的多种变化。预测是根据过去、现在的相关信息，探索和推测所关心的研究领域在未来的可能发展趋势，并估计和评价各种可能结果。
协调原则：公共政策协调的最基本特征是利益的协调。协调的目的是为了保持某种平衡，平衡前的失调反映着事物间的失衡、无序、不稳定。从利益分析看，失调说明了利益分配失衡，利益关系不稳定。坚持从整体上协调，坚持从利益机制上协调，坚持从平衡——不平衡关系上协调，是政策分析过程中应该坚持的原则。
分解综合原则：这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合。分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化。就是要归纳出相对独立、层次不同的子系统。综合则是完成新系统的设计过程，即选择具有性能好、适宜标准化的子系统，设计他们之间的关系。
民主原则：公共政策过程是与民主分不开的。民主的内涵与实质是人民的权力问题。作为政治系统的产出项，公共政策理当要坚持民主原则。坚持民主原则，不仅要求公共政策保障人民在国家政治、经济、文化等哥哥生活领域中，要享有同等的权力与公平的权力分配，而且还包括广大人民群众能直接参政议政，从政策制定的各个环节中，充分发挥国家主人翁作用。 4.社会问题的定义、认定以及价值标准？
社会问题是在一个社会群体的生活中至少另一部分人同时感到不满的状态或现象。
社会问题的认定主要包括两个方面的内容：一是使用实时分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实，包括其自身特征、相关的人群、人们对其不满的程度，造成该社会问题的各种原因等诸多方面。二是使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对社会问题进行评价。 社会问题认定过程中的价值标准：
（1）社会福利。它是社会群体中多有个体的个人福利的总加。要想具体地确定一个社会福利标准，我们就必须具体地确定一个将个体福利加总成为社会福利的办法。简单地讲，所谓“加总”就是综合各个分散的个体的意见从而得到总体的意见的过程。
（2）效率。效率是在实践中最长遇到的价值标准之一。首先是日常生活中我们经常提到的效率概念。这个概念实际上就是产出与投入之间的一种比例关系。其次是经济学中所阐述的效率概念。经济效率的概念实际上是对社会福利状态的一种描述。当然，除了投入产出效率外，经济效率还包含了更高层次的效率概念，即资源配置效率。所谓资源配置问题就是如何使用社会中的优先资源来生产物品和服务并使用这些物品和服务来满足社会成员的需要问题。
（3）公平。一般意义上的不平等是一个非常抽象、内涵十分丰富的概念。粗略地说，不平等是社会群体中的个体在相同条件下得到了不同的待遇。这里，不同待遇可能意味着特定的个体在经济的、社会的、政治的某个领域中在参与的机会上与其他相同条件的个体出现差异。党待遇上的差别发生在经济领域时，我们就将其称为“经济不平等”。 5.社会问题的解决途径？
（1）作为非正式部门的社区。社区是我们解决问题的最基本途径，无论对于私人问题还是社会问题都是如此。社区是个体之间通过各种途径形成各种非正式的、但又非常紧密的关系的领域。主要特点是非正式性。与社区相比，其他第三部门则主要是一种正式部门，比如，有正式的组织、受到政府管制的调节等。 （2）三个正式部门。1.政府。政府的主要特点包括：a.它是现代社会中公共物品（和服务）的主要提供者。b.它由各种正式的公共机构（或组织）组成。c.它在提供物品（或服务）时一般不以营利为目的。d.它通过合法地行使强制力来达到自己的目标。2.市场。主要特点包括：a.它是现代社会中私人物品（和服务）的主要提供者。b.它由各种正式的私人组织（企业）组成。c.市场中的私人组织（企业）提供物品（或服务）的主要目的是为了获得最大利润。d.分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品（或服务）的主要模式。（3）第三部门。主要特征有：a.它既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）。b.它主要由于正式的组织构成，但这些组织以营利为主要目标。c.它在提供物品（和服务）时一般并不以营利为主要目标。d.它的活动往往建立在人们自愿地提供各种资源并在提供物品（或服务）的过程中进行自愿的合
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作来解决问题。
6.社区途径、市场途径、政府途径以及第三部门途径的优势和缺陷？ ?
社区途径
优势：信息优势、激励充分、有利于社会资本的积累、具有较好的回应性、对财政资金的依赖程度较小。 缺陷：首先，社区中之所以能够形成相对紧密的人际关系，其主要原因是社区的范围一般不会太大，社区中所容纳的人口一般也相对较小，从而为人们通过重复的交往形成稳定、紧密的关系提供了条件；其次，社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。 ?
市场途径
优势：1）通过分工和专业化生产促进投入产出效率。2）通过为个人提供充分的激励来提高投入产出效率。3）市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现。
缺陷：市场失灵的主要内容：与现实世界中所有的事物一样，市场本身也不是完美的。在市场不完美的情况下，市场保证经济效率的上述优势也就或多或少地要打一些折扣、另一方面，即使不考虑不完美的市场造成效率损失的可能性，市场在促进另一个价值标准——公平——的实现方面往往也不令人满意。 1） 垄断与效率损失。垄断是指市场的参与者具有了影响市场机制（主要是价格机制）发挥作用的力量。一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格作为反映社会成员需求信息的机制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能力。另一方面，资源配置效率的损失最终是与垄断者利用其影响市场价格的能力来为自己谋取最大福利的行为紧密地联系在一起的。 2） 公共物品与效率损失。所谓公共物品就是指那些或多或少具有下面两个特征的物品（或服务），即1.个人很难拥有非排他性的占有和支配该物品（或服务）的权力；2.个体对该物品（或服务）的消费一般并不或者很少会减少其他个体消费该物品（或服务）的可能性。一方面，社会中的每个个体都或多或少地对公共物品具有需求；另一方面，在没有市场之外的其他途径参与这些物品生产的情况下，市场并不能保证这些物品一定能够被生产出来。者显然意味着效率的损失。
3） 外部效应与效率损失。所谓“外部”是指市场的外部，即不存在市场的地方。因此，外部效应也就是指存在于市场之外因此不受市场机制调节的活动或影响。
4） 信息不对称与效率损失。信息不对称是指市场参与各方在掌握市场交易具有重要性的信息的量和质上出现了差异。 ?
政府途径
优势：一是其权威的广泛性，即除非遇到特殊的障碍，其权威一般能够遍及其管辖范围内的所有地域和人群；二是政府是唯一的能够合法地使用强制力的组织。作为这两个特征的结果，我们看到：第一，政府能够有效地克服“搭便车”现象所造成的负面影响，这使其行动能够获得足够的资源支持；第二，许多时候，合法运用强制力的能力也使得政府能够有效地减少个体或群体为了进行集体行动所需付出的协调成本，从而提高行动的效率；第三，政府权威的广泛性使得政府行动比其他组织的行动更有可能影响到广泛的区域和群体。
缺陷：1.作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的。2.政府中的决策者可能被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益。3.行政机构的低效率问题。第一，与企业相比，评估行政机构的绩效往往非常困难，其结果是，我们往往缺乏监督和激励行政机构并促使其改进效率的手段。第二，与企业相比，行政机构缺乏竞争也是其效率地下的一个重要的原因。第三，与企业的人力资源系统相比，行政机构的公务员体制往往比较僵化，从而制约了行政机构的活动。4.政府失灵的其他方面。包括民主投票过程的高成本、直接民主过程可能缺乏保护少数人利益的机制、代议制民主过程中可能出现的地方利益与全局利益的冲突、政治周期对经济和社会的负面影响等四个方面。 ?
第三部门途径
优势：1）与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力。首先，由于第三部门中的组织相对更加正式，即具有相对更加完美的治理结构，其次获取外部资源的能力通常比社区要大许多。其次，作为一种正式组织，第三部门中的组织式以匿名的原则而非依靠类似社区中的人际关系原则来运作的。2）
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与政府相比，第三部门具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性。3）与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性。4）其他方面的优势。第三部门作为一种解决社会问题的途径通常能够增加社会参与的程度，进而也可能对一些有益的社会价值的形成和提高做出贡献，并最终对社会资本的形成和增进做出贡献。
缺陷：志愿失灵。1）与政府途径相比，单纯依靠地反部门一般不能提供足够数量的公共物品（或服务）。2）与政府途径不同，第三部门中所提供的志愿性服务在分布上可能具有不平衡性。3）第三部门中的志愿组织很可能会受到其捐助者过多的影响，从而将违背民主原则的家长制作风带入其服务过程中。4）第三部门可能会由于不能吸引到优秀的专业人才方面制约其服务能力。 7.关于政府角色定位和公共政策作用范围的规范理论？ ?
两个基本问题
有关政府角色定位问题的讨论属于规范管理的范畴。所谓政府角色定位问题就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么的问题。（2）政府角色定位与公共政策分析作用范围之间的关系。制定和执行公共政策是政府发挥作用的基本方法。 ?
讨论政府角色定位问题的基本逻辑
首先，作为该逻辑过程的起点，我们建立起一个价值标准的额体系。其次，桑价值标准确立之后，我们就可以依据这些价值标准来对解决社会问题的各种方案进行综合的评判。最后，我们按照上述评判的结果来选择对于解决特定问题最满意的途径或者方案，其中就包含了政府在解决社会问题过程中的角色定位。 ?
关于政府角色定位与公共政策的理想作用范围的争论
第一，争论的发生可能是由于我们对各种问题解决途径的认识有待深入。第二，争论的发生可能是由于争论各方在选择价值标准方面出现了差异。 ?
关于政府与其他部门关系的类型划分
（1）替代型。在替代型关系中，政府与其他部门在解决特定社会问题时发挥着非常类似的作用，因此存在一种近似相互替代的关系。（2）补充型。在补充型关系中，政府与其他部门之间所形成的是一种合作关系。简单地说就是，对于某些社会问题，政府和其他部门可能都能发挥一些作用，但如果二者在解决该问题上进行合作，所得到的结果更为理想。
8.关于政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实？ ?
市场化趋势
第一，20世纪中后期之后，从美国等发达国家开始，许多国家进行了全面的政府管制改革。第二，在同一时期中，许多原先由政府在社会资源配置过程中发挥主要作用的国家，包括原先采用计划经济体制的国家，开始了全面的转轨过程。转轨的目的就是建立以市场为资源配置的基础性途径的经济和社会。第三，发达国家和国际性组织（包括世界银行、国际货币基金组织等）在参与解决许多国家的经济危机的过程中以所谓“华盛顿共识”为基础，推动发生危机的国家重新定位其政府角色，加强市场在解决社会问题过程中所发挥的作用。 ?
第三部门发挥越来越重要的作用
第三部门在解决社会问题过程中发挥越来越重要的作用，是全球范围、尤其是发达国家近年来公共政策实践中的一个突出的趋势。这一趋势既表现在第三部门中的组织独立地承担着越来越多的社会职能，也表现在政府在解决社会问题过程中越来越强调与第三部门的合作伙伴关系。 ?
社区角色的变迁
社区角色的变迁则同时表现出两个方面的趋势。一方面，对于发展中国家来说，经济发展的过程同时也是非正式部门的角色不断地被政府、市场（企业组织）和第三部门（非政府组织）侵蚀的过程。另一方面，在全球范围内，政府在公共政策实践中也越来越强调社区的重要性，包括依靠社区解决社会问题和通过政府与社区的合作来解决社会问题。 9.公共政策主体？
公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。公共政策主体主要包括立法机Page 5 of 20