的这一功能。
公共行政活动的基本目标是公共行政活动的方向。除了缓和各种冲突、建立与维护社会公共秩序这一最基本的目标之外，还包括提高管理效率和能力、提高公共服务质量、提高和改善公共责任等基本目标。公共行政活动无论采取什么措施和行为方式，其根本目的都是为了实现它的基本目标。
2．公共行政活动的具体功能与目标
公共行政的基本功能和目标是与国家的存在及其基本特性相联系的；公共行政的具体功能和目标则是与具体的政治体制、经济体制和社会的意识形态相联系，与一定时期、一定历史条件下社会所面临和所要解决的主要问题相联系。因此，政治体制、经济体制、社会意识形态、社会所处的历史发展阶段和社会所要解决的主要矛盾问题不同，公共行政活动的具体功能和目标也不相同，从而导致了公共行政活动所采取方法、措施和所适用的理论也各不相同。这样也就形成了丰富多样的公共行政方法、措施和理论派别。
就政治体制而言，规定规矩权力结构形式、国家机构的组成形式及各机构之间相互关系的政治体制，决定了国家权力的分割及其结构形式、政府行政组织的职能、具体组织形式及其在整个国家机构体系中所处的地位与作用。
具体的经济环境条件，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制，也都会导致不同的公共行政活动功能与目标。就经济体制而言，在自然经济体制下，经济资源的配臵由习惯经验支配，政府的经济功能微弱，主要限于全局性的农田水利、交通、道路建设等方面。政府行政组织的社会服务功能也很微弱，负责经济、社会事务的部门少。政府行政组织行使国家权力的目的主要是出自对社会的管理与控制，其政治功能、社会治安功能较为突出；行使功能的手段比较简单，主要是采取行政手段进行管理。在计划经济体制下，由政府配臵各类资源，政府行政组织对社会经济活动，甚至包括人们的日常生活都实行全面、直接的指令管理，设臵大量的经济管理部门。把太多的社会功能加在政府肩上，大大扩充了政府行政组织的职能范围。公共行政活动功能所体现的特征表现为干预的直接而广泛性、管理手段的单一性和行政命令的强制性、企业主体的附属性。公共行政活动的具体目标是实行对社会高度集中的管理与控制，政府计划成为了各生产主体、社会组织和社会公众活动的边界。指令体系成为了唯一与法律等同的东西。[1]在市场经济体制下，由市场配臵各类资源。生产什么、生产多少，都由供求关系决定，价格信号引导着生产要素的投入和转移，以追求运行效率的提高和交易成本的降低。由此决定了公共行政的具体功能是运用各种经济杠杆、规则和必要的行政手段，采用政治的、法律的、经济的和管理的方法与理论，引导、调节和规范经济活动，调控宏观经济发展的方向、比例和速度，维持市场秩序和纪律，提高公共产品与公共服务，保障公正的收入分配和公民基本的生活，保护环境。行政组织和各类市场主体的活动都以法律为边界。公共行政活动的具体目标不是以单一的，而是表现为由多个目标所组成的综合目标体系，诸如效率目标、公共服务质量目标、公共责任目标、管理能力目标、社会发展目标、社会公众的信任和满足度、评估绩效的各类标准等。
以价值观和行为模式为核心的社会意识形态的差异，也会导致公共行政具体功能与目 [1]
[美]戴维·杜鲁贝克：“论当代美国的法律与发展运动”，《比较法研究》1990年第2期。
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标的多样性。例如人们对治安政府、收税少的政府的期盼，导致了社会只要求行政组织承担一些简单的维持社会安定和为经济发展创造适宜条件等管理功能。人们对?守夜政府?、?管得越少的政府就越是好政府?的期盼，导致了政府行政权力及其活动被限制在比较狭窄的范围内，公共行政的功能仅局限于维护公共安全、公共卫生、环境保护、公共交通、公共教育、财政及市场管理、基本社会秩序的维持和消除社会危险等方面；并把追求效率作为公共行政最重要的目标。人们对?最好政府，最多服务?、?花钱少、工作好的政府?的期盼，导致了公共服务市场化、减少政府职能、实现政府从社会的部分撤退、建立小政府模式、尊重社会公众对公共产品和公共服务选择的权利、以绩效为本、树立顾客至上意识；政府不再是高高在上、?自我服务?的官僚机构，而是强调政府公共行政对社会公众需要的回应力、重视公共行政活动的产出和结果、重视公共服务的效率与质量。公共行政以提高公共服务的效率、管理能力、服务质量、公共责任和社会公众的满意程度为目标。
同时，政治民主化的发展，社会公众对公共行政活动有较大的取向，要求公共行政活动以社会公众的需要为其行为导向，照顾与采纳社会各方面的利益与意见。社会公众从关心自身利益的角度参与和影响公共行政的意识较强。这就要求公共行政必须建立与健全公共组织之间、公共组织与社会公众之间进行信息沟通与交流的机制，包括建立电子政务、推行办公自动化和无纸化、运用计算机技术和网络管理手段、提高公共行政活动收集与处理信息的能力。社会公众对公共行政活动所供给的政策、规则、公共服务和公共产品，也同样表现出较强烈的取向。社会公众对公共行政活动所供给的政策、规则、公共服务和公共产品会按照他们的意志和利益标准来加以评价。如果公共行政活动不能与社会公众的要求保持必要的一致，就会导致社会公众对社会公共组织，特别是对政府行政组织的不信任。这就要求公共行政活动必须更加重视其产出和结果，重视提供公共服务和公共产品的效率与质量，提高社会公众的满意程度。正是基于这种发展趋势，成本与效率观念、绩效管理、顾客至上与服务意识、在政府行政组织与管理中引进竞争与市场机制等管理的措施与方法，为当代西方国家公共行政改革所普遍采用。公共行政活动也必然以效率、管理能力、服务质量、公共责任和社会公众的满足度为绩效目标。
社会所处的发展阶段不同、社会面临和所要解决的主要矛盾问题的不同，也会使公共行政活动具有不同的功能与目标。一般来说，在社会发展程度较低的情况下，公共行政以政治职能与统治职能为其主要职能，加强对社会的管理与控制就成为了公共行政的重要功能。谋求政治统治的稳定和社会的发展、提高效率是这个时期公共行政活动最重要的目标。在社会发展程度较高的情况下，公共行政以经济职能、管理职能和服务职能为其主要职能。引导、调节和规范经济活动，调控宏观经济发展的方向、比例和速度，维持市场秩序和纪律，提高公共产品与公共服务，保障公正的收入分配和公民基本的生活，保护环境是公共行政活动的重要功能。谋求效率和管理能力的提高、发展公共责任机制和提高服务质量是这个时期公共行政活动最重要的目标。当然，在社会发展的历史过渡时期，由于社会面临着因社会转型、体制转轨所带来的特殊的社会问题，公共行政有必要采取不同于正常条件下的管理措施与方法，以解决和处理这些特殊的社会问题。
总之，国家的本质、职能、结构形式和管理形式决定了公共行政活动的基本功能与目标；具体的政治体制、经济体制、社会意识形态、社会所处的历史发展阶段和社会所要解决
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的主要矛盾问题决定了公共行政活动的具体功能与目标。公共行政活动的具体功能与目标是从属于它的基本功能与目标，并为它的基本功能与目标服务的。这是公共行政学与一般管理科学、与私域管理的最本质区别。如果用公共行政活动的具体功能与目标去代替、甚至否定公共行政活动的基本功能与目标，就会导致抹杀公共行政学与一般管理科学、与私域管理所固有的区别。为了实现公共行政的基本功能与目标，根据具体的政治、经济、文化和社会发展环境，采用政治的、法律的、经济的方法和手段，甚至包括管理的方法和手段；适用不同的理论、甚至包括管理的理论作为指导，都是完全必要的。公共行政从来就不否定和排斥运用管理的方法和理论；相反，公共行政的奠基者之一L. D.怀特还特别强调?公共行政研究应当建立在管理的基础上?。[1]
（二）公共行政学理论研究的功能与目标
公共行政学作为管理社会公共事务的科学，是以各种公共行政现象、公共行政关系及其发展规律为研究对象的。这些现象、关系及其发展规律共同构成为公共行政的基本范畴。公共行政学理论研究对公共行政现象、关系及其发展规律不是一种简单的描述，而是进行系统的认识与说明，有明确的功能与目标。
1．公共行政学理论研究的功能。公共行政理论研究的功能从理论意义上来说，这是发展和完善公共行政学科，建立、丰富与发展公共行政学科体系和研究方法不可缺少的环节。特别是对于我国来说，有悠久的?行政?实践活动，但无完整、系统的公共行政学理论，加强这方面的研究对建立具有我国特色的学科体系、建立公共行政学范式也是不可缺少的。同时，公共行政学作为一门社会科学，还要研究与其它社会学科的关系。
公共行政学理论研究的功能是通过它的具体研究方式和手段来实现的。研究方式和手段是发展的，不是永恒不变的。一定时期人们所采取的研究方法与手段，受社会发展水平、人们对客观事物的认识能力、人们认识和所要解决问题本身等多方面的限制。概括起来，公共行政学理论研究的方式和手段包括：
（1）学说史的研究方式。通过对公共行政各种学说的产生、发展及其演变的研究，揭示公共行政学理论的发展规律及其各理论派别之间持续的演进关系。任何学科理论都不是凭空产生的，除了具有充分的社会基础条件之外，它还是建立在前人研究的基础之上，继承了前人的研究成果。公共行政学也不例外。由此导致了公共行政学说史等学科理论的应运而生。
（2）制度式的静态研究方式。公共行政学作为一门独立的学科和研究范式在产生和发展之初，所要解决的根本问题就是如何对公共行政现象进行系统的说明，建立自己的学科体系。因此，制度式的静态研究方式成为了公共行政学产生和发展之初最主要的研究方式。运用这种研究方式着重研究公共行政的组织结构与原则，以及如何分工、如何建立层级节制体系、如何订立法令规章及工作标准。在这方面最主要的代表人物包括威尔逊、法约尔、韦伯、古立克、厄威克等。在这种研究方法的指导下，把专业分工原理广泛地引入公共行政之中，提出了职能化、专业化管理的原理；总结概括出了管理幅度和管理层次原理；倡导?理性化——法律化?的组织形态，强调公共行政运作应以法律为规范。
（3）行为式的动态研究方式。制度式的静态研究方式只注重研究了公共行政的静态结构和规则制定，而忽视了对公共行政动态面的研究。随着其它学科的形成与发展，为人们综 [1]
Leonard White, Introduction to the Study of Public Administration. Macmillan, 1926. New York.
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合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法分析公共行政行为及其活动，奠定了基础。行为式的动态研究方式使公共行政研究从体制结构的研究转向了公共行政行为的研究、将公共行政所关注的问题由体制结构转移到了公共项目及其产生的结果上。因此，运用动态研究方式着重研究的是公共行政的活动过程、特别是执行过程。在这方面最主要的代表人物与理论是以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论；以巴纳德为代表的社会系统学派；以西蒙为代表的决策理论学派；以波齐曼、凯特尔、普雷斯曼、韦达夫斯基等为代表的政策分析与执行学派等。
（4）系统的研究方式。20世纪60年代以后发展起来的系统分析方法为公共行政学理论与管理知识的汇合、为各种公共行政学理论流派的统一创造了机会。系统分析方法给人们提供了一种从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中看待公共行政的途径；也为研究公共行政内部各个部分之间的关系提供了指导。同时，系统理论还为公共行政适应环境的权变观念与生态观念提供了基础。运用这种研究方式着重研究的是公共行政与其环境之间的相互关系和公共行政内部各部分之间的相互关系、以及确定关系模式即量变形态；致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间的动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能、高效率。在这方面最主要的代表人物是塔尔科特〃柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等。
（5）多学科交叉式的综合研究方式。随着信息时代和知识经济的来临，人们也开始不断地从多角度、多侧面来认识事物，各学科之间相互交叉、相互渗透的趋势十分明显，导致了公共行政学多学科交叉式的综合研究方式。这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共行政中实际存在的问题，这是在同一个范式下的公共行政理论研究与实践活动的自我调整。例如罗森布卢牧（Rosenbloom, David）就提出了对公共行政学理论研究应采用管理的、政治的 、和法律的研究方法。[1]戴维〃奥斯本、盖布勒为代表的企业家政府理论，就是主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来，以使政府公共部门能够企业或私营部门那样，引入竞争机制、树立顾客意识、合理利用资源、注重投入产出、提高效率。胡荷（Hughes）、胡德（Hood）等人为代表的新公共管理理论，就是从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素，形成自己的理论基础。同时，公共行政学研究还必须借助现代信息与计算机技术等科学技术手段，为公共行政活动提供具体的操作规程，例如建立绩效评估体系、建立公共管理网络、提高公共行政收集与处理信息的能力等。
作为一门科学而存在的公共行政学，它的研究对象、研究范畴和方法论体系决定了公共行政学理论研究的固有规律。公共行政学研究应按照学术活动固有规律开展其研究活动，从而揭示行政现象、行政关系及其发展的规律性。
公共行政学研究的对象，同时也是服务的对象。这又使公共行政学理论研究具有了实践功能。公共行政学所包含的每一个理论与方法，都直接或间接地为公共行政实践活动提供了具体的指导，具有重大的咨询参考意义。公共行政学理论研究的实践性是公共行政学的生命力之所在。公共行政学研究应重视实践、注重现实。但现实并不等于现存，用恩格斯的话 [1]
Rosenbloom, David， Public Administration Theory and the Separation of Powers. Public Administration Review, 1983.
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来说，现实是具有必然性的现存。公共行政学不能仅仅局限于只研究现存的东西和现实中所存在的问题，否则，其结果只会远离现实。
2．公共行政学理论研究的目标
公共行政学理论研究既遵循学术规范，研究和探讨各种公共行政现象、关系及其发展规律；同时又服务于公共行政的实践活动。因此，公共行政学理论研究的目标也必然包括两个方面：在学科理论与学科建设方面，研究各种行政现象、行政关系及其发展规律；丰富和发展公共行政学的理论与研究方法；健全和完善公共行政学学科体系与基本范畴体系；健全和完善公共行政学教育体系和人才培养体系，开展公共行政教育和专业人才培养。在为公共行政实践服务方面，着力于为公共行政活动解决现实问题提供可供选择的理论与方法，特别是在如何开展电子政务、建立电子政府；如何开展绩效管理、建立绩效评估指标体系；如何提高管理效率和管理能力、建立和发展公共责任机制等前沿领域，进行研究，为公共行政实践提供具体操作规程、提供有效的理论与方法指导。
三、公共行政学的基本理论
（一）国内外关于公共行政学基本理论认识的概况
公共行政学的基本理论是人们对各种行政现象、行政关系及其发展规律的系统认识与说明。因此，随着人们认识与说明的不同，公共行政学的基本理论也就有不同的表达方法。例如，罗伯特（Robert B. Denhardt）认为，公共行政学理论来源于公共组织理论、政治学理论、社会学理论、经济学理论、伦理学理论等，由此出发，他把公共行政学理论概括为（1）政治与行政；（2）官僚机构与民主政治；（3）组织与管理；（4）理论与实践；（5）公共组织理论。[1]美国杰克（Jack Rabin）等教授编写的《公共行政手册》（Handbook of Public Administration）一书中，把公共行政学的基本理论概括为：公共组织理论；公共预算与财政管理理论；公共人事行政理论；联邦与政府间关系理论；公共政策与分析理论；公共决策理论；比较公共行政理论；公共行政的法律规则理论；公共行政教育理论；司法行政理论；行政发展理论；行政环境理论等。[2]美国詹姆斯〃佩里（James L. Perry）教授在他1996年出版的《公共行政手册》（Handbook of Public Administration）一书中，他把公共行政学的基本理论概括为：公共组织理论、行政责任理论；公共政策的制定与执行理论、公共预算与财政管理理论、人力资源管理理论、公共行政伦理理论、公共行政技术与方法论。[3]公共行政学者霍哲（Holzer）教授和盖布雷林（Gabrielian）博士将100年来美国公共行政学总结为五大理论：诚实、党派及象企业一样的政府；经典管理模式；政治与政策制定；人类行为；项目的有效性。[4]
在我国来说，目前具有西方?公共行政?（Public Administration）意义上的公共行政学理论及其体系尚未形成；?行政管理?理论在公开出版的教科书中一般都包括行政环境理论、行政组织理论、行政领导理论、行政决策理论、行政职能理论、行政执行理论、人事行政理 [1]
Robert B. Denhardt， “Five Great Issues in Organization Theory”. Jack Rabin, W. Bartley Hildreth and Gerald J. Miller, Handbook of Public Administration. Public Administration and Public Policy/35. Marcel Dekker, Inc. 1989. P. 105. [2]
参见 Jack Rabin, W. Bartley Hildreth and Gerald J. Miller, Handbook of Public Administration. Public Administration and Public Policy/35. Marcel Dekker, Inc. 1989. [3]
参见 James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition), San Francisco: Jossey—Bass Publishers, 1996. [4]
张梦中：“美国公共行政学百年回顾（上）”，《中国行政管理》，2000年第5期。
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