论、财务行政理论、行政法制理论、行政道德理论、行政监督理论、行政发展与改革理论等。
我国的?行政管理?理论与西方公共行政学理论在其名称上，似乎没有什么区别。但是，在理论的具体内容上却存在较大区别。因此，我们在研究公共行政学的基本理论，有两个方面的基本任务：一是公共行政学应包含哪些基本理论；二是各个基本理论的主要内容。同时，我们也不能把以往公共行政学中各学派的理论观点就等同于公共行政学的基本理论。公共行政学的基本理论是对各种行政现象、行政关系及其发展规律的系统认识与说明。因此，各种行政现象、行政关系及其发展规律构成公共行政学基本理论的外延；系统地认识与说明各种行政现象、行政关系及其发展规律则构成公共行政学基本理论的具体内容。
（二）公共行政学的基本理论
1．公共行政环境理论。行政环境理论（Theories of Environmental Administration）又称为行政生态理论（Ecology of Administration），它是以系统理论为基础，把整个公共行政，包括公共行政的各类主体及其各种活动、各种公共行政现象、公共行政的结果和公共行政发展等作为一个系统，来揭示与研究公共行政系统与其外界各因素之间的相互关系、公共行政系统内部各因素之间的相互关系。[1]
生态学（Ecology）是研究各种生物相互之间及其与环境之间相互关系的科学。在20世纪20年代社会学家把植物和动物生态学应用到人类生活。美国哈佛大学教授高斯（Gaus）最早运用生态理论来研究公共行政。他在《美国社会与公共行政》、《公共行政学的反思》、《政府生态学》等论文和著作中，全面阐述了公共行政生态理论的思想。继高斯之后，雷格斯（Fred Riggs）又发表和出版了《农业型与工业型模式》、《行政生态学》；朗〃诺顿（Norton E. Long）出版了《权力与行政》。
公共行政生态理论认为，对公共行政直接或间接产生影响作用的内外各种因素构成公共行政的内部环境与外部环境。研究公共行政与生态环境之间的相互依赖关系，谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各分系统之间的动态的、具体的一致性；研究公共组织和公共行政行为必须考虑生态环境因素的影响，公共组织和公共行政必须随着生态环境的变化而发生变化；研究公共组织和公共行政各部分、各环节之间的相互关系，构成公共行政生态理论的核心内容。公共行政生态理论的出现使公共行政学的研究具有了综合性、开放性、有机性和总体性的特征；使公共行政学研究既注重静态的研究，又注重动态的研究，更注重公共行政与内外环境适应性的研究。
公共行政生态理论对公共行政学的发展产生重大影响；在当今信息和知识经济时代仍然具有十分重要的指导意义。强调在公共行政内部各部分之间、公共行政与社会公众之间建立信息交流与沟通的机制；强调公共行政以顾客为导向，按照社会公众的需求供给公共产品与公共服务；强调把市场竞争机制引入公共行政之中,强调在公共行政内部重塑政府角色、重新界定与优化公共行政的职能、放松规制与适度分权、进行绩效管理等，这都是公共行政生态理论发生作用的具体表现形式。
2．公共组织理论。公共组织理论(Theories of Public Organization)是关于公共行政主体 [1]
在这个问题的写作过程中，所参考引用的资料与观点来源于Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition),“Chapter 3: The General Environment: The Concept of Ecology”和“Chapter 4: The Political Environment: The Concept of Administrative Power”Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.80—103.
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的系统认识和说明。这一理论从具体外延上，认识和说明哪些公共组织是公共行政的主体及其相互之间的关系；从静态的组织结构上，认识和说明公共组织及其各个部分的职能目标、职能分工、权力分割及其相互关系、责任归属、工作程序设臵、职位配臵、部门与层级的划分及其关系、项目划分、绩效目标；从动态的组织过程上，认识和说明公共组织为了实现公共行政的目标而把人、财、物、时间、信息、知识、环境等各种要素在特定时间与空间内联系和配臵起来，不断地进行决策、执行、监督、控制等各类活动，以及为了实现公共行政的目标所采取的管理措施与方法，所进行的公共组织自身的管理；从生态的组织环境上，认识和说明公共组织必须不断地与其所处的社会环境发生人员、物质与信息的双向交流，必须随着社会环境的变化而不断地调整自己、随着时代的发展而不断地改变自身的结构与活动方式；从心态的组织意识上，认识和说明组织内部的沟通方式、人际关系网络、认同意识与价值观，营造有效的组织文化（Building an effective organizational culture）。
在公共行政产生和建立之初，追求高效率是贯穿于公共组织理论的核心目标理念。无论是传统时期的公共组织理论，还是行为科学时期的公共组织理论，都把实现和追求高效率作为它的最高目标。但是，随着社会的发展，特别是民主参与政治的发展和社会矛盾问题的激发与利益冲突的加剧，新公共行政学理论开始关注社会公平问题，对传统公共行政学?效率至上?进行了批判与反思，主张将公共组织理论的核心理念转变为?公平至上?。
发展到今天，公共组织理论的核心目标理念已不是单一的目标模式，而是多元的、综合化的目标模式。它们包括：具有高效率、管理能力、公共责任、高绩效和能满足社会公众的需求。当代公共行政学中流行的企业家政府理论、重塑政府理论、放松规制理论、新公共管理理论和电子政府理论都再现了公共组织理论多元的、综合化的目标模式特点。在效率与公平模式上，是通过建立和发展新的公共责任机制和监督机制，例如倡导顾客导向、服务意识、绩效管理与评估、发展有效项目等来保证和提高效率。
3．公共预算与财政管理理论。公共预算与财政管理理论（Theories of Public Budgeting and Financial Management）是公共行政学的一个基本理论。公共预算是行政机构或公共部门的财政收支计划，它具体规定计划年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行、以及组织目标的达成，也是行政机构或部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段。同时，公共预算还是国家的重要立法文件，它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行，这体现了国家权力机构和人民对公共行政活动的制约与监督，是公共行政的权力制衡机制。因此，就课税与支出的政治意义来说，公共预算对公共组织中选举的和任命的官员产生一连圈相互作用的义务；公共预算如同一个法律的契约，这个契约是政治选举出来的人民代表控制行政机构或部门的中介手段。另外，公共预算也是公共行政加强国内各机构或部门合作和有效力的力量。[1]
公共预算体现的是一种国家的意志，所以，又称为?公共预算政治?(the Politics of Public Budgets)。[2]因为公共预算反映的是通过规定或限制行政机构与部门如何开支来选择和决定 [1]
Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition),“Chapter12: Public Budgeting: The Concept of Budgeting as Political Choice”Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.374. [2]
Irene B. Rubin, The Politics of Public Budgets. Chatham, N. J.: Chatham House Publishers 1990, P. 1-28.
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其将做什么、不做什么与先做什么。因此，从公共行政活动如何开支体现的是国家意志这一点上，再次反映了公共行政与私域管理的根本区别。公共预算过程包含着技术与政治两个方面，而且政治在公共预算决策中呈现出特别的意义。预算决策过程所包含的五个不完全独立的方面：税收（revenues）、过程（process）、支出（expenditures）、平衡（balance）、执行（implement），每一个方面都产生它所具有的政治特性。[3]
利用公共预算理论建立和发展新的公共责任与监督机制是当今公共行政学理论的重大发展。这一点我们可以从美国公共预算的变化及公共行政学理论的发展中得到说明。美国公共部门的预算体制具有专款专用的特点。[4]美国各级政府过去几十年来采取了各种预算制度，包括20-30年代的分项排列预算（Line-Item Budgets）、50年代的绩效预算制（Performance Budgets）、60年代的项目规划预算制（Planning-Programming Budgets）、70年代的目标管理预算（Objectives of Budgeting）、70年代后期的零基预算制（Zero-Base Budgets）和80年代、90年代的企业（Entrepreneurial Budgeting）。[1]80年代以来，绩效管理在预算体制方面的主要表现是：就联邦政府而言，主要表现为建立新的绩效预算制度。1993年国会通过的混合预算调解法案（The Omnibus Budget Reconciliation Act），这是预算改革方面的一个比较重要的法律。近些年来，美国联邦政府为了推行以绩效为本的预算制度，颁布了一系列法律、法规。比如首席财政官法（Chief Financial Officers Act of 1990）；联邦会计准则（Federal Accounting Standards）；联邦管理者阳光法（Federal Managers Financial Integrity Act）；现金管理改进法（Cash Management Improvement Act of 1990）等。就州政府与各级地方政府而言，主要表现为建立以绩效为基础的预算制度。美国绝大部分州都通过立法来推行这种制度，比如1993佐治亚州通过的?预算责任与规划法?、加州通过的?绩效与结果法案?、1994年佛罗里达州通过的?政府绩效与责任法案?等。以绩效为基础的预算制度就是要淡化明细分类帐目，公共部门的绩效愈佳，拨款就愈多。从而改变了那种花得越多，得到越多的状况。这一预算制度通过选择性项目评估、支出转移规定、规定预算上限和分享节余等措施来加以具体化。
因此，这种以绩效为基础的预算制度建立和发展了新的公共责任与监督机制，使公共行政不仅重视投入，更重视产出，对结果负责。有责任就是要对他自己的行为负责。行政机构或公共部门对它们花费与消耗国家财政的行为负责也就是要对花费或消耗财政的行为承担义务、保证供给公共服务与公共产品行为的有效性、制定的各项公共政策与国家的立法意图保持一致、不折不扣地完成计划项目。[2]
如何保证行政机构和公共部门对其花费与支付财政的行为负责、尽义务，是公共预算与财政管理理论所关注另一个重大问题，也是这种新的公共责任与监督机制是否能产生实际效果的保证。为此，又产生了一系列确保公共管理者对其花费与支付财政的行为尽义务的理
[3]
Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition),“Chapter12: Public Budgeting: The Concept of Budgeting as Political Choice”Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.391. [4]
President Bill Clinton, Vice President Al Gore, Report of the National Performance Review, 1993, p.11. [1]
James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): Chapter seventeen, Budgeting for Public Programs. Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.297-304. [2]
Howard, S. Kentucky, Changing State Budgeting. Council of State Government, Lexington, Kentucky, 1973,p. 290.
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论与措施。[3]
4．公共人事行政理论。公共人事行政理论（Theories of Human Resources Management）是公共行政学的一个基本理论。人是公共行政的基本资源（an essential resource），公共服务要求从事公共行政的人必须具有广泛的、综合的属性——知识、技术、价值观、责任感、智慧和能力等。公共管理者（Public Administrator）必须努力使人力资源所具有的这些属性集中在一起，并得到有效利用，才能实现公共行政的使命。[4]
公共行政学中的人事行政理论是围绕着特定的对象范围、内容、任务和目的所进行的系统认识与说明。特定的对象范围是指在公共服务系统行政组织和公共部门中从事职业、向社会提供公共服务与公共产品的、具有不同职位的人；内容、任务和目的是公共人事行政理论的核心。行政组织和公共部门的人力资源管理不同于私营部门的人力资源管理，它是国家管理的重要组成部分，并与国家人事政策和体制相联系。公务员制度是人力资源管理的制度化、法制化、科学化管理较完备的形式和核心内容。
西方国家通过标准化的、集中化的规则来建立与实现公务员制度的价值体系：连续性、中立性、能力、功绩制和对公众的责任制。并由此建立了一套完整的公务员制度体系和公共人事行政理论体系。这些制度体系包括选拔录用制度、工资制度、考核制度、培训制度、晋升制度、奖惩制度、退休制度等；与此相适应的公共人事行政理论体系也就形成了，包括公务员制度的原则理论、人事管理中的人性理论、选拔录用、职位分类理论、待遇理论、考核理论、培训理论、晋升理论、奖惩理论等。
西方国家标准化的、集中化的规则对于建立公务员制度、防止权力滥用起到了积极作用。但是，人事管理系统中这种标准化的、集中化的规则，提高了体制的运作成本、降低了行政组织和公共部门的绩效、压抑了公共管理者的创造性和积极性；特别是随着私有化、承包、裁减行政组织和公共部门的规模等形式的改革，以及连续不断地分权传统。根据这种标准化、集中化的规则建立起来的人事管理制度及其理论体系，已开始受到挑战。公务员的合同化、用人单位自主录用人才、适当增加部门横向流动和造就通才、奖励绩效与实行绩效工资制等成为公共部门人事管理和公务员制度发展的方向。这必然引起过去形成的人事管理制度、理论、价值和原则的发展变化，产生了以放松规制（Deregulation）、建立公共责任机制和实行绩效管理（Performance Management）为核心的公共人事行政理论。新型的公务员将通过绩效合同向社会公众负责，以达到基本的绩效标准。
行政组织和公共部门的绩效不佳，?问题不在于政府职员的懒惰和无能，而在于繁文缛节和规制是如此令人窒气，以至于扼杀了职员的哪怕一丁点的创造性。?[1]?极其复杂的人事制度把人事职位分成459个系列，15个级别，每个级别又分成为10个职级。?[2]因此，要解决这种状况就?必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制。?[3]这包括在永业公务员之外，适当增加临时录用的合同制雇员； [3]
Jack Rabin, W. Bartley Hildreth and Gerald J. Miller, Handbook of Public Administration. Public Administration and Public Policy/35. Marcel Dekker, Inc. 1989. p. 206. [4]
James L. Perry, Handbook of Public Administration(Second Edition): Part five, Managing Human Resources. Jossey-Bass Inc., Publishers, 1996, P.373. [1]
Report of the National Performance Rrview,1993, P. 2. [2]
同上，第21页。 [3]
同上，第6页。
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淡化职位分类；简化规则；实行绩效工资制等。
放松规制是一种以结果为本、以绩效为本的控制。詹姆斯〃Q〃威尔逊认为放松规制意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素做为判断行为主体的标准。奥斯本与盖布勒认为放松规制就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。1993年美国?国家绩效评论?（Report of the National Performance Rrview,1993）把放松规制界定为政府官员对结果负责，而不是仅仅对过程负责；其目的在于把公务员从陈规旧俗中解放出来，发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再是仅仅对规则负责。因此，放松规制对行政组织和公共部门内部自身管理的改革与完善来说，是寻求一种新的公共责任机制：既要放松具体的规制，又要谋求结果的实现；既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对社会公众负责；既要提高公共行政的效率与管理能力，又要切实保证公共行政对公众负责、对结果负责。
绩效管理是绩效评估理论在公共人事行政中的具体运用。通过绩效来提高公共管理者的能力和公共责任，提高服务效率。因为绩效水平的高低直接与公共管理者的奖惩、晋升和待遇相联系。工作结果中已经包含了公共管理者的工作效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众的满意程度。因此，公共管理者对其行为的对结果负责也就是对社会公众负责。这种绩效管理具体通过签定绩效合同、明确绩效目标、确定奖惩标准、进行绩效评估等来予以实施。自20世纪80年代以后，美国、澳大利亚、新西兰、加拿大、英国等都先后采取了对公务员的绩效管理措施。由此形成和发展了绩效管理与绩效评估理论。
5．公共决策理论。公共决策理论（Theories of Decision Making in Public Administration）是行为学派提出的。这个理论之所以构成公共行政学的基本理论，不仅在于这个学派的基本命题?管理就是决策?，而且还在于公共行政活动的所有过程和步骤都依赖于公共决策，并与公共决策交织在一起。[4]公共决策是行政组织与公共部门的核心任务。
公共决策理论围绕着由谁做出公共决策、如何做出公共决策、公共决策的依据、公共决策所产生的效果与影响、公共决策的功能、公共决策是艺术还是科学等问题进行系统地认识与说明。因此，公共决策理论包含着对公共决策的目的性、有效性、政策性、选择性、社会性和非盈利性进行系统地认识和说明。
公共决策理论从切斯特〃巴纳德（Chester Barnard）和西蒙（Herbert Simon）提出与创立以来，发生了一系列地变化，把公共政策和政策分析的一些理论与方法应用到决策之中，进一步发展了公共决策理论。特别是在公共决策的概念模式理论上，查尔斯〃林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出了?凑合对付的科学?（The Science of ?Muddling Through?）。[1]他认为在行政组织和公共部门的政策制定或政策分析方面，存在着两种不同的方法，一种是?理性综合法?（rational-comprehensive），或叫?根本方法?（root method）；另一种是?连续有限比较法?（the successive limited comparisons），或叫?分支方法?（branch method）。[2]阿米泰〃埃奇奥尼（Amitai Eztioni）对林德布洛姆的概念模式进行了批评，提出了?混合扫 [4][1]
McCamy, J., Analysis of the process of decision making, Public Administration Review, 1947, 7. P. 41-48. Charles E. Lindblom, The Science of ?Muddling Through?. Reprinted with from Public Administration Review, copyright by The American Society for Public Administration(ASPA),1959. [2]
Richard J. Stillman II, Public Administration: Concepts and Cases(Seventh Edition),“Chapter8: Decision Making: The Concept of Incremental Choice”Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000, P.225。
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