论改革完善我国社会管理体制的必要性和意
义
——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一
何增科
2012-10-1 16:22:00 来源：《毛泽东邓小平理论研究》(沪)2007年8期第52～60，18
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【作者简介】何增科，中央编译局当代所所长，研究员。
【内容提要】 近年来，随着社会领域逐步与政治和经济领域分离成为一个相对独立的领域，以及整个社会日益走向分殊化和多样化，社会管理开始受到各方面的关注，有关的学术研究也在悄然兴起。本文考察了社会管理和社会管理体制的内涵和外延，初步探讨了社会管理的特征和规律，分析了改革完善我国社会管理体制的必要性和重大意义。
【关 键 词】社会管理/社会管理体制/社会管理体制改革
改革开放以来，企业工商管理、政府行政管理作为一种专业和职业先后兴起，国内学术界有关研究日益深入。近年来，随着我国现代化建设进入全面建设小康社会的新阶段和科学发展观与和谐社会理论的提出，以解决社会问题、处理社会事务、规范社会生活为己任的社会管理和社会工作作为一种专业和职业也进入人们的视野，受到了党和政府以及社会各界的高度重视。越来越多的专家开始从不同学科对社会管理进行研究，社会工作教育与研究的队伍迅速壮大。社会领域正在与政治领域和经济领域分离开来，成为一个相对独立的领域，社会管理表现出
了自身的规律和特征，社会管理研究成为我国社会科学学者的一个全新的研究课题和研究领域。向市场经济的转轨，政府职能的转变，城市化、工业化进程的加快，全球化和风险社会时代的到来，引发了大量的社会问题，产生了许多管理的真空和“盲点”。① 改革现行的社会管理体制，发展我国的社会工作，是实现以人为本、全面协调可持续发展的需要，是建设社会主义和谐社会的需要，应当作为一项紧迫的战略任务提上议事日程。
一、社会管理和社会管理体制的内涵和外延
社会学和政治学学者认为，社会管理有广义和狭义两种含义。有学者指出，广义的社会管理，是指整个社会的管理，即指包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。狭义的社会管理，主要指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统或者社会生活子系统的管理。[1]（p. 2）还有学者认为，广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务包括政治的、经济的、文化的和社会的事务所实施的管理活动，与公共管理是同等范畴的概念。狭义上的社会管理，一般与政治管理、经济管理相对，指的是对社会公共事务中除了政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理。[2] 为了推动学术研究走向深入，学者们倾向于从狭义上来界定社会管理的含义。
狭义上的社会管理是建立在政治、经济、社会三大领域或公共部门、私人部门和第三部门这三大部门的划分基础上的。社会三大部门是现代社会的三个实体性组织，是构成人类社会的硬件，文化则是社会构成的软件，社会三大部门的构成状况及其相互关系为狭义的社会管理提供了一个结构性的总体框架。[1]（p. 3）市场经济和民营企业的发展壮大，使得私人经济领域或私人部门从政治领域
或公共部门分离出来成为一个独立的领域，按照自身的逻辑运转。政府职能的转变和私人部门的成长，则为社会生活领域独立发展提供了必要的空间与资源。社会生活领域属于非政府、非营利的第三部门，它按照权力逻辑和利润逻辑之外的交往逻辑运转。
按照公民社会和第三部门理论家的研究，公民社会② 的主体是公民及其在政治和经济领域之外的社会生活领域自由结成的各种民间组织，社会生活领域包括个人私域和民间公域。个人私域包括个人的家庭生活和私人生活领域，是个人自我发展和道德选择的领域，个人在这一领域享有隐私权和自由空间。民间公域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，公民在这一领域对公共事务进行自由的、理性的、批判性的讨论。公民自愿组成的各种民间组织为公民之间的社会交往和公共生活提供了活动平台，增强了社会的凝聚力。民间组织所开展的各种社会活动和政策倡议行动，是推动社会发展和进步的重要力量。[3]（p. 4）公民社会和第三部门是各种私人利益和特殊利益活跃于其中的场域。为了表达和实现自身利益，公民社会有着政治参与的需要，而国家作为社会普遍利益的代表也有必要对公民社会组织加强监管和协调以防利益冲突影响社会秩序。
一些研究者在上述三分法和狭义社会管理概念的基础上，对社会管理提出了自己的定义。学者们认为：社会管理是由政府及社会组织通过行政的和社会的机制，重点围绕各种社会问题，对人们的社会生活进行干预。其目标是促进社会生活秩序，解决社会问题，提高社会生活的效率，提高人民生活质量。③“社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”[4]“社会管理是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动。”
[5]“社会管理，就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，协调社会矛盾，调节收入分配，保障社会公平，维护社会秩序和社会稳定”，[6]等等。笔者在以上定义基础上提出自己的定义，即社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。
上述定义指明了社会管理的主体、手段、对象、方式和产品。社会管理的主体是多元的，不仅政府机构，而且还包括各种民间组织乃至企业，他们在规范、协调、服务等社会管理活动中都可以发挥重要作用。社会管理的手段是多样化的，既包括政府利用行政手段、法律手段对社会生活的干预，也包括社会组织和社会成员利用社会团体行为准则和道德约束对社会生活的自我管理或自治自律，还包括利用市场机制由企业提供公共服务以及企业自觉履行社会责任。社会管理的对象或客体是社会生活的各个领域、各种社会公共事务以及作为社会关系凝结的民间组织，后者既是社会管理的主体，又是社会管理的对象。社会管理的主要方式是进行社会性规制和提供公益性或互益性服务，具体包括规范行为、整合利益和服务社会。规范、协调、服务既是一种活动，又是一种过程。社会管理的目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决各种社会问题，减少社会发展代价，推动社会进步，促进社会和谐，增进公民的各项自由、权利和福利。社会管理既有各方的资源投入，同时又有着自身的产品，这些产品包括社会成员生存和发展所需要提供的福利保障、安全保障、环境保障、选择自由和平等机会以及为克服各种社会障碍如社会排斥和社会歧视而制定和实施的法律政策等。
社会管理不同于政府行政管理和工商企业管理，有着自身的特征和规律。首先，政府行政管理和企业工商管理的主体分别是政府和企业。而社会管理的主体
是多元的，既包括各种社会组织，也包括政府和企业。这是因为社会本身是不自足的，单独依靠个人自助和社会互助无法完全解决社会问题，民间组织所掌握的资源是有限的，因此政府和企业介入社会问题的解决和社会服务的提供就成为必要。其次，他们的运行逻辑不同。政府官僚系统的运行逻辑是权力的逻辑，上下级之间命令和服从的层级节制关系支配着政治交往。企业经营系统遵循的是商业的逻辑，经济交往原则是等价交换的原则，利益最大化是经济行为的主要驱动力。社会子系统的运行逻辑是平等沟通、信任互惠的交往逻辑，社会人是处于各种社会共同体中相互依存的个人，社会生活领域有别于经济生活和政治生活领域。再次，社会管理是自治自律和外部干预的有机统一。社会成员在自愿结社和自由交往的过程中会逐步形成合作互惠的行为规范和无须外力干预的自发秩序。当社会成员在个人私域能够自律、社会组织在社会共同体内部能够实现自治的时候，国家的法律法规主要是为社会自治自律提供法律保障而无须介入其内部事务，自治自律为国家权力的行使划定了边界。只有当个人或社会组织的行为侵害到他人利益或社会普遍利益时，来自国家的干预才成为必要。社会管理的首要原则应是社会自治自律原则，外部干预应当是辅助性手段。最后，社会管理、政府行政管理和工商企业管理的目的和产品性质不同。政府行政管理的目的是为了社会整体公共利益最大化，工商企业管理的目的是为了在成本收益计算后追求企业利润最大化。社会管理的目的是为社会成员和社会团体追求各自的私人利益、特殊利益（局部公益）提供平等的机会，同时调节利益冲突，增强公民权利和社会公益。他们所提供的产品的性质不同。政府提供的产品主要是非竞争性、非排他性的纯粹意义上的公共产品或公共服务。企业生产的最终产品是具有竞争性和排他性的私人产品和服务。社会管理的产品是介于这二者之间的准公共产品或服务即各种互益性和公益性产品和服务。
社会管理的模式或格局是多种多样的。人们之间组成社会关系的方式既包括