口增多；贫困人群增多。[11] 传统的单位体制既是国家对城市居民进行控制的主要载体，同时也是城市居民因单位的庇护而获得安全感、信任感、归属感的主要社会关系网络。在改革过程中，企业和单位已经将其传统的社会职能剥离出来，个人和单位之间变成一种双向选择的契约性关系，单位对于许多个人来说变成了一个单纯的工作场所。有学者指出：“所谓单位制的改变本质上是城市居民社会资本的依托方式或源头的改变。”[12] 开发商、物业公司、业主委员会在城市居民生活中的重要性超过了街道和居民委员会，并日益成为社区管理中的重要主体。个人的生活意义和社会关系需要到“权力场”或“名利场”以外的社会共同体如社区或新型社会组织中去寻找。越来越多的“单位人”正在变为“社会人”和“社区人”，社区组织和各种新型社会关系网络日益活跃，他们在为个人带来安全感、归属感、信任感乃至成就感方面发挥着重要作用。户籍制度的松动，城市化进程的加快，导致流动人口迅速增加。户籍制度曾经是控制农村人口流入城市和限制人口异地迁移的主要手段，改革开放后为了激发社会的创造活力，户籍管理制度和限制异地迁移的规定逐步松动，从而便利了农村人口向城市的流动和各类人才的自由迁徙。城市化进程的加快进一步加速了农村人口向城市的流入。据测算，中国在今后相当长一个时期内每年大约会有1200万到1500万农村剩余劳动力迁入城市。另据国家人口和计划生育委员会的统计，2003年全国迁移人口数达到了1.4亿，其中市区内人户分离的城市居民约为2332万人。[13]（pp. 85-87）数以亿计的流入城市的农村剩余劳动力、下岗职工和待就业的大学生、人户分离的城市居民、待安置的转业退伍军人等大量流动人口或外来人口处于现有社会管理体制的调控范围之外，成为所谓“体制外人员”。这些体制外人员不仅数量庞大，而且在总人口中占有相当比例。一些大城市居民与流动人口比例已相当惊人：北京和上海约为5∶1，广州接近于1∶1。这些流动人员已经脱离原有的社会管理体制的轨道，处于两不管的真空地带。[14]
（6）新时期现代化建设中涌现了大量新的社会问题和社会事务，这些都对现有社会管理体制提出了严峻的挑战。我国作为一个拥有13亿人口的大国，要在不到一百年的时间内走完别的国家二三百年才走完的工业化和城市化进程，由此导致现代化过程中普遍出现的一些社会问题和矛盾问题等在我国集中出现。⑧ 这些问题包括城市贫困问题、社会两极分化问题、环境污染问题、老龄化问题、越轨和犯罪行为剧增等。如环境污染问题已经引起人们的高度重视，最近3年来，环境保护部门收到的环境投诉以每年30％的速度增加。[1]（p. 226）再如，20世纪80年代后，我国犯罪率呈急剧增长态势并形成社会化趋势，1976年刑事案件为50万起，1989年增至197万起，1999年为224万起，2004年猛增至471万起，犯罪案件出现职业化、集团化、有组织化和市场化运作等态势。[1]（pp. 124-128）又如，老龄化社会已经悄然到来，“我国目前60岁以上的人口已经超过10％，65岁以上的已达7％，据预测，2020年，65岁以上的老年人将高达23％”。[15] 社会大转型导致新的社会事务大量产生，如行业管理、社会组织管理、社区管理、物业管理、互联网管理等，同时引发了众多新的社会问题，如信访问题、“三无”农民、房屋拆迁、土地征用、城市地摊、物业纠纷以及网络沉迷等，处理这些新的社会事务和解决这些新的社会问题，都需要有新的解决办法。[5] 现代社会同时又是一个高风险社会，全球化时代和信息时代人员、资本、资源、信息的快速跨国界流动加速了风险的传播和扩散，并放大了风险和危机的影响，因此在进行常规性制度建设的同时，需要建立风险防范和危机处理机制，应对包括天灾、传染病、恐怖活动以及社会骚乱等突发事件。⑨
所有这些社会变化都深刻地动摇了传统社会管理模式的基本支柱，同时又为社会管理体制的创新提供了良好的机遇。
我国现行的政府社会管理体制建立在传统的高度一元化的社会管理模式基
础上，因而存在着许多问题，难以有效地应付社会大变革所提出的挑战。
（1）政府职能转变尚不到位，各级公共财政投入偏少而对农村地区投入更少，基本的社会公共服务供给严重滞后而且明显有失公平。减少经济性支出比重不断提高社会性公共服务的地位与作用已成为发达国家的普遍做法。而我国各级政府在很大程度上仍然是生产投资型政府和经济建设型政府，政府所掌握的公共资源多投向经济性公共服务领域而较少投向社会性公共服务领域。以公共财政为例，我国“社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占16.1％，而经济建设高达24％，行政公务费用为17％”，而美国联邦政府所有福利项目占其政府财政开支的一半以上，挪威相关支出更高达65％以上。[16] 由于各级政府的主要精力和大部分财力都用于经济建设，政府社会管理职能薄弱，政府提供的基本社会公共服务严重不足并且在城乡之间分配严重不均衡。财政性教育经费支出至今未达到占GDP4％的规定目标，农村义务教育“欠债”严重，城市学校之间教学质量参差不齐而引发的择校问题难以解决，进城农民工子女上学困难，教育公平问题引人关注。我国每年需要安排就业人口数量在2500万人左右，而国家每年最大安排就业数量为1000万人。由于政府投入不足，社会医疗保障体系不健全，医疗资源过度集中在城市，占总人口70％的农村人口仅享有20％的卫生资源，87％的农民完全靠自费医疗。世界卫生组织数据显示，中国卫生分配公平性在全世界排名中列倒数第四。公共文化设施不健全，经费严重不足，运转困难。1995年到2005年，我国民政事业经费年均支出仅占国家年平均基础设施建设经费投入的0.17％，由此导致福利院、养老院等民政基础设施建设数量不足、条件简陋，救灾救济标准与救助需求差距增大。[16]
（2）民间组织发育不良，公众参与渠道不多，难以在社会管理中发挥应有的作用。对民间组织的不信任和防范心理导致了以限制和控制为主要取向的民间
组织管理体制。我国公民社会发展的制度环境中存在着大量不利于民间组织发展的制度性因素，如对民间组织寻找业务主管单位的要求、过高的登记准入门槛、年检的规定和请示报告制度、多头管理体制等等，导致我国民间组织发展中存在着官办色彩浓厚、规模实力偏小、资金缺乏、能力不强、效率不高、内部管理不规范等结构性缺陷，尚不完全具备组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等民间组织应当具备的基本特征。[17] 公众参与意味着信息分享，意味着民众提前介入决策过程并拥有发言权，意味着民众有反映自己需求的渠道和能够得到政府的回应。政府信息依法主动公开，决策过程对民众开放，官民协商对话机制，都还没有完全做到。目前的公众参与还是一种动员性和配合性参与，而非自下而上的主动参与。所有这些都影响着民间组织和公众在社会管理中发挥自己应有的作用。
（3）政府还不习惯于借助市场机制和社会机制整合社会资源，共同举办社会公益事业和公共服务。慈善捐赠本来是一种献爱心的自愿活动，具有增强社会凝聚力的功能，但有关部门往往把它作为一种上级布置的政治任务来完成，习惯于利用工作单位或社区机构采取广泛动员、领导带头、人人参加的半强迫方式来进行。民间组织自发组织的慈善捐赠和社会共济互助则受到种种限制，难以有效开展活动。20世纪70年代以来在西方国家兴起的新公共管理运动，倡导政府“掌舵”而不直接“划桨”，区分社会公共服务的提供者和生产者的角色，主张利用市场机制，通过合同外包、政府购买服务、引入竞争机制、建立公私合作伙伴关系等多种方式，利用企业和非营利组织向公众发送社会公共服务，同时政府扮演好监管规制的角色。目前我国在社会公共服务领域引入民营企业和市场机制的工作刚刚起步，政府购买服务尚未惠及民间组织，民间资本进入公用事业和公共服务行业所面临的行政性垄断和准入限制等体制性障碍仍未消除。
（4）政府部门和事业单位中介组织、政府机构和社区自治组织不分，导致事业单位行政化和自治组织行政化倾向严重，影响社会事业和社会自治的健康发展。我国各类社会事业单位管理体制不顺。有些行业和部门如铁路、烟草、邮政、民航、教育等行业政府管理职能和经办经营职能集于一身，政府部门既当裁判员，又当运动员，显然有违公平竞争原则。有些政府职能部门和下属的事业单位或中介组织结成了利益共同体，后者利用政府职能部门的行政管理权强迫管理对象接受“有偿服务”或定点采购等，双方收益分成，这些事业单位和中介组织被人们形象地称为“二政府”。政府对事业单位人、财、物的管理往往与对行政机构的管理相雷同，导致事业单位管理人员出现严重的行政化倾向，而缺乏社会企业家的创新精神和营销才能。事业单位管理体制改革中对某些社会事业定位不当，一些公益性事业单位如博物馆、图书馆、文化馆、公园等被作为经营性实体对待，减少甚至取消了政府拨款，简单地将它们推向市场，鼓励它们追求经济效益，导致公益性事业萎缩，群众难以享受到公益性文化设施。城市居民委员会和农村村民委员会按法律规定是城乡居民自治组织，但它们的日常工作绝大部分是完成上级政府交办的各项工作，人员的工资或补助也主要由上级政府发放，而且上级政府交办的工作有不断增多的趋势，其自治功能严重萎缩而行政管理功能不断膨胀。
（5）政府社会管理职能重心失衡，手段单一，重管制轻服务，重审批轻监管，政出多门，直接影响着社会管理的效果。计划经济时期，政府管理以行政管制和行政审批为主。改革开放后虽然进行过多次机构改革，但长期形成的行政管理习惯仍然具有强大的惯性。社会管理职能包括社会性规制和社会性公共服务两个方面的内容。但目前各级政府社会管理工作重心仍放在依靠政府管制维护社会安全和秩序上，各级政府及其工作人员的服务意识不强，精力和财力投入偏少，服务效率和服务质量不高，距离公共服务型政府的目标尚远。在履行社会性规制