职能时，各级政府及其职能部门习惯于采取行政审批办法来管理社会组织和社会事务，而对社会组织活动过程的后续监管严重不足。政府社会管理部门过多，部门分割，多头管理⑩，分工过细，有利的事争相去管，无利的事相互推诿，相互矛盾，争功诿过。凡此种种，都很容易导致政府社会管理的低效甚至失效。
（6）政府社会管理手段单一、方式简单，习惯于采取行政手段和强制方式解决社会矛盾，往往容易激化矛盾而非化解矛盾。我国有着长期的人治传统，缺少民主传统。许多政府官员还不习惯于通过协商对话、平等沟通等民主政治手段来吸纳群众诉求、化解社会矛盾，不习惯于通过依法行政、公正执法、公正司法等法律途径来解决矛盾纠纷。利用行政手段和强制方式解决社会问题和社会矛盾对许多官员来说驾轻就熟，同时又能收到立竿见影的效果。政府机器运转主要靠领导批示、讲话和文件来推动，“执法就是罚款，服务就是收费”，出了安全事故和问题，往往是撤职、罚款、取缔、关闭，缺乏其他更加有效的管理手段。对于大量日常矛盾和纠纷，许多政府部门反应迟钝，不能及时发现和快速处理，缺乏有效的矛盾调处机制。对于上访、信访，一些地方采取拦访、截访的做法，对于群体性事件则采取强力压制的做法。所有这些都很容易激化社会矛盾，产生更多纠纷，不利于和谐社会目标的实现。
（7）政府社会管理法规制度不健全，管理成本过高，效率较低。社会领域立法在我国起步较晚，社会管理法律法规体系的基本框架还远远没有形成，不少领域还存在着法律的空白。如我国尚没有一部民间组织管理的基本法律，目前只有三个登记管理条例作为行政法规。同时我国还缺乏规范社会组织、社会生活和社会事务的大量专门性法律。社会事务十分庞杂，由于介于公民和国家之间的民间社会组织发育不良，政府直接面对公民处理各种社会事务，费时费力效率又不高。各种公益事业和公共服务行业官办色彩浓厚，体制僵化，因此成本很高而效
率很低。由于缺乏独立客观的和专业化的民间组织绩效评估机构和评估标准，政府对民间组织实行的年检制度往往流于形式性审查，难以发挥实质监管作用，同时又付出了很高的管理成本，效率也很低。
（8）专门的社会管理人才和专业化的社会工作人才严重缺乏。在国外，社会管理是一种专业性很强的管理工作，社会工作已经是一门比较成熟的专业和应用性很强的职业。我国的社会管理和社会工作长期以来积累下来的是行政性的、非专业化的运作模式。实际从事福利性、服务性、公益性活动的职业人员基本上都是以行政干部和准行政干部的身份出现的，没有受过较系统的专门训练。[18] 这种现象在地方和基层尤为严重，一些地方民政系统工作人员以复员退伍军人和军转干部为主，大量居民委员会工作人员为离退休的老头老太太或下岗职工，难以胜任社会管理和社会工作高标准的专业要求。由于社会福利机构和社区机构缺乏专门的社会工作岗位设置，大量社会工作专业毕业的大学生找不到相应的工作而被迫转行。建设社会主义和谐社会对社会管理和社会工作提出了新的更高的要求，没有一支宏大的社会管理和社会工作人才队伍是无法完成相关任务的。
改革完善我国的社会管理体制具有十分重大的现实意义。首先，有利于促进每个人的全面而自由发展。实现每个人全面而自由的发展，是马克思主义的最高命题和根本价值，同时也是社会主义社会所追求的根本目标。[19] 社会管理的目的就是为了消除社会成员的生存和发展所面临的各种社会障碍，如社会排斥、社会歧视等，并向他们提供福利保障、安全保障、平等机会和选择自由等，进而增进公民的自由、权利和福利。社会管理本质上是以人为中心的管理，其作用就在于通过推动社会发展而为每个人的全面自由的发展创造条件。其次，有利于实现社会公平正义。社会管理是为了解决“市场失灵”而产生的。市场机制本身以追求效率见长，企业根据人们的能力、贡献来进行初次分配，因此可能会造成贫
富两极分化，并且无法对缺乏购买力和劳动能力的低收入群体、弱势群体和边缘群体的生存和发展需求做出回应，因此无法达成公平正义的目标。社会管理应运而生，通过提供各种基本的社会公共服务，重点满足各种困难群体的生存和发展的基本需要，促进社会公平正义。第三，有利于促进社会和谐。社会管理的目的就是为了解决社会问题，维护社会秩序。政府通过制定和实施社会政策，调节收入分配，实行转移支付，可以更好地平衡各方利益减少利益冲突。同时通过鼓励发展慈善事业，使高收入人群通过慈善捐赠、义工等多种方式奉献爱心，关心帮助困难群体，有助于增强社会凝聚力，化解社会对立情绪。同时健全的社会管理也能有效地化解各种利益矛盾和纠纷，增进社会和谐。[5] 第四，有利于增强政治合法性。政治合法性是民众对政治统治正当性的普遍承认和自愿服从。政府在改善民生、满足民众基本需求方面的政绩对于巩固政治合法性来说至关重要。改革完善社会管理体制的目的就在于改善社会公共服务供给状况，建立与社会主义初级阶段相适应的初级福利社会，[11] 更好地满足民众在生存和发展方面对政府提出的基本需求。这是一项深得民心的基础性工程，有利于实现党和国家的长治久安。第五，有利于发展基层民主。正如有学者所指出的：“社会自治是政治民主的重要内容，社区自治是基层民主的基础，因此社会管理体制直接关系到基层民主的发展。”[5] 改革完善社会管理体制，有助于扭转基层自治组织行政化倾向，真正落实城乡居民自治，并逐步扩大社会自治的空间和领域。
注释：
①参见青连斌：《关于社会建设和社会管理体制创新的几个问题》，《中共石家庄市委党校学报》，2005年第3期，第11-19页。
②公民社会是指公民在政府和企业之外自愿结社和自由交往的社会生活领
域，是各种民间社会组织和民间关系的总和。公民社会理论侧重于研究公民社会与国家的关系，强调公民社会的政治参与面向。而第三部门理论侧重于把第三部门作为一种实体性组织或力量，具体研究其特征、组织结构、功能、资金来源与使用、运作机制等。
③参见孙炳耀：《社会管理与社会工作》，载《加强社会工作人才队伍建设问题专题研究班参考材料》，第207页。
④参见俞可平主编：《治理与善治》，中国社会科学文献出版社2000年版。
⑤参见庄俊举：《海外社会管理体制的做法与经验》，“中国社会管理体制改革与社会工作发展研究”课题的分报告。
⑥参见周永康：《加强和改进社会管理促进社会稳定和谐》，原载《人民日报》，转引自新华网2006年10月26日：http: //news. xinhuanet. com/theory/2006-10/26/content_5250526_2. htm。
⑦参见中华人民共和国民政部网站民政统计：http: //admin. mca. gov. cn/mztj/yuebao0703. htm。
⑧参见周永康：《加强和改进社会管理促进社会稳定和谐》，原载《人民日报》，转引自新华网2006年10月26日：http: //news. xinhuanet. com/theory/2006-10/26/content_5250526_2. htm。
⑨参见王梦奎：《和谐社会与管理体制》，原载《人民日报海外版》，转引
自新华网2006年5月3日：http: //news. xinhuanet. com/comments/2006-05/03/content_4504338. htm。
⑩参见周红云：《中国社会管理体制改革研究初探》，“中国社会管理体制改革与社会工作发展研究”课题的分报告。
【参考文献】
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[2]李程伟. 社会管理体制创新：公共管理学视角的解读[J]. 中国行政管理，2005，（5）.
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[4]李学举. 加强社会建设和管理促进社会和谐与发展[J]. 求是，2005. （7）.
[5]俞可平. 推进社会管理体制的改革创新[N]. 学习时报，2007-04-23.
[6]姜平. 构建社会主义和谐社会的核心内容——论推进社会管理体制创新[J]. 云南行政学院学报，2006，（1）.