中国古代监察制度探析
法律系本1105班 葛鹏
指导教师 魏燕芳 [摘要]监察制度作为政治制度的重要组成部分在维护皇权和君主专制统治的过程中发挥了重要的作用。本文拟运用历史分析法对古代监察制度的历史沿革进行分析并在此基础上，从监察机构独立化、监察官员选任制度化、监察方式多样化、监察制度法律化、监察职能广泛化五个方面对监察制度的特征以及从监察职能受制于皇权、监察权与行政权混淆两方面对监察制度的局限性进行研究。同时采用价值分析法从确保监察机构的独立性与权威性、
大力完善监察法律法规、不断提高监察官员的整体素质、适度扩大监察活动的参与主体四个角度分析古代监察制度对当代的借鉴意义。综上，通过全面客观分析中国古代监察制度，为当代我国的行政监察制度的完善提供有益的借鉴。
[关键词]监察制度 局限性 独立性 权威性 引言
在我国五千年悠久的文明历史中，统治者为了维护自身的利益，不断地对行政管理体制进行变革。作为政府行政系统内部的自我监督制度，监察制度也得到了进一步的发展与完善，形成了一套较为完善的官员监察体系，监察制度不仅在监督法律法令的实施、维护其统一，纠举不法官员、保持官员的廉洁性，维护统治秩序、保持国家机器的正常运转等方面，发挥了重要的积极作用，而且也为后世积累了丰富的文化遗产和可资借鉴的宝贵经验。本文通过分析中国古代监察制度的历史沿革，剖析其特点，客观评价其经验与教训，进一步的深刻挖掘其对当代的中国行政监察制度借鉴意义，旨在为我国当前的廉政法制建设和监察制度的构建与完善提供参考，防止和杜绝腐败滋生，保证国家机构能够持续健康稳定的运转。
一、中国古代监察制度的历史沿革
中国古代监察制度主要由两大系统构成，一是御史监察系统，二是谏官言谏系统。御史职在纠察官邪，肃正朝纲，运用弹劾手段进行监察；谏官则是谏诤封驳，审核诏令章奏。御史对下纠察百官言行违失，谏官对上纠正皇帝决策失误，二者构成了封建社会完整的监察体制。
中国古代监察制度伴随封建制度的产生而萌芽，伴随封建专制主义集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展完备。其发展演变过程如下： （一）先秦时期的萌芽阶段
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中国古代监察制度起源甚早。监察制度初现于原始社会。先秦时期的监察体系主要包括舆论监督、辅佐监督和君主亲巡监察，某些具有监察职能的职官均由与君主亲近的属官如史官等担任，没有专职监察官。监察制度也由原始公社末期的民主议事制演变为维护专制统治的工具。具体表现为夏朝时，每年孟春，遒人以木铎巡行于道路上曰：“尔官众当更相归正也，尔百工各执尔艺以谏于上也。”“吏啬夫为检束群吏之官，”“人啬夫为检束百姓之官”。从这些记载中，我们有理由相信夏朝已经有了规谏制度，并且也有监督百官的制度。殷商之时，已经出现了专门治官的《官刑》。“御史掌邦国、都鄙及万民之治令，以赞冢宰。凡治者受法令焉，掌赞书，凡数从政者。”从这份记载中，我们有理由相信，夏、商、周三代，统治者已经认识到了对国家各级官吏进行监察的必要性，并开始利用各种手段来实现这个目标。到了春秋战国时期，御史已兼有监察的使命。史载，齐威王与赘婿淳于髡饮酒后宫，髡曰：“赐酒大王之前，执法在傍，御史在后，髡恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉矣。”可见御史的纠察职责对于百官之震慑作用。不过，从整体上讲，此时的监察活动尚属简单，既没有制定专门的监察法规，亦未产生专职的监察机构，作为一种严格的监察制度还没有建立起来。 （二）秦汉时期的形成阶段
秦始皇统一中国后，建立起封建专制主义统治的中央集权制度，秦始皇在中央设御史大夫辅佐丞相治理天下并肩负起监督各级官吏的职责。在御史大夫下还设有御史丞、御史中丞、侍御史等监察官员，形成了一个较为完整的监察机构系统。在地方设置监郡御史，负责监察地方官吏，同时向上级推荐人才。御史府的建立和地方监察官员的设置，监察百官的御史制度开始形成。秦朝还设有谏官：谏议大夫、给事中，但他们无专职谏官，皆为加官，此时皇帝也不重视谏官。不管怎么说“秦开创了中国古代监察制度的先河”。这时的御史大夫既是最高的监察法官，同时又是副丞相，其还受丞相的约束，尚未出现独立于行政之外的监察实体。
汉初沿袭秦制，但在秦的基础上有较大的发展。汉朝在中央增设了丞相司直、司隶校尉和谏大夫为专职监察官员。御史大夫下设御史丞和御史中丞。中丞在殿中兰台“掌图籍秘书”，“受公卿奏事，举劾案章”，“察举非法也”。由此可见，汉代的中央监官系统包括：第一，御史台（府），由御史大夫主领，御史中丞主管，御史大夫主要职责依然是辅佐君主。第二，丞相司直，属于丞相府只管监察不理行政的专职监察官，他的地位比御史中丞还要高，从中央到地方各级官员皆
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在其监察范围之内。第三，司隶校尉，是直属皇帝的独立监察机构，主要掌察京师百官，并领一州，但是由于其特殊的地位，司隶校尉监察范围远不及此。同时，在西汉早期另设太中大夫，掌议论之制。汉武帝元狩五年初置谏大夫，东汉时更名为谏议大夫。在地方上设立十三部刺史，监察地方二千石长吏，并制定了第一个专门性的地方监察法规，给事中也已出现。
总之，秦汉时期增设监察官员，颁布监察法规，加强了中央对全国官员的监察与监督，促进了我国古代监察体系的初步建立，这也使监察工作走上了正轨。
秦汉时期监察官事权庞杂，往往出现与行政、司法、治安及宫廷服务性职能相交织的状况，导致监察官向行政官转化而失去监察作用。尽管存在一些问题，但瑕不掩瑜，秦汉开创的监察制度对后世产生了重要而深远的影响。 （三）魏晋至隋唐时期的定型阶段
魏晋南北朝时期，伴随着社会动荡和王朝频繁更替，监察制度也发生了较大的变化，具体表现为由于门阀士族势力十分强大，监察机关往往受到权贵的打压。因而监察的权力和作用一度有所削弱。封建统治者为了强化统治，稳固政权，进一步加强对监察机构的控制，御史台从少府中分裂出来，成为由皇帝领导的独立的监察机构。同时调整了监察系统，建立了谏官组织，初步形成了以御史台为主，台谏并立的格局，这为后世的隋唐统治者所沿用。这样就扩大了监察机构的职权，进一步提高了监察官员的权威。谏官系统开始规范化、系统化。置御史中丞为台主，御史台称“宪台”，与尚书台、谒者台合称三台。御史中丞三方面的属官是后世御史台下设三院的雏形。东晋将中央与地方的监察权都集中到御史台。南朝建立了专门负责规谏的集书省。这一时期尤为明显的是对监察官的选任制度上。但这一时期监察权恶性膨胀对社会造成了严重的危害，如宋齐典签之弊，南朝“台使之害”皆由监察权过剩所引发。总的来说，魏晋南北朝把自秦汉以来形成的监察制度巩固确定下来了。
隋朝，文帝将御史台自宫禁移于外庭，进一步明确了御史台作为国家机构的性质。为了提高御史台的地位，重新设置了御史大夫专掌监察，同时因避父杨忠名讳不设御史中丞而恢复御史大夫之职位。文帝对监察制度进行了一些改革：废除御史直属官制度；恢复地方巡查制度等。到了隋炀帝大业年间“使罢御史直宿”禁中之制。隋朝谏官系统承袭南北朝制，谏官隶属于门下省。谏官直接负责劝谏皇帝。在地方上，隋朝设立司隶台，它是专查地方郡县的监察机构司隶大夫为台主。
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进入唐朝,中国封建社会进入繁荣时期,监察制度亦臻于完备。唐朝最高监察机构为御史台，以御史大夫为长官，其职能是全面掌管中央和地方的监察事务。御史中丞为副，下置三院，形成一台三院。台院设侍御史4人，职掌“纠举百僚，推鞠狱讼”；殿院设殿中侍御史6人，职责是“掌殿廷供奉之仪式”，巡察京城“不法之事”;察院设监察御史10人,职掌“分察巡按郡县”、“监决囚徒”。三院各有分工,互相交叉,互相配合,组成了一个严密的脱离了国家行政机构的独立的监察系统。唐朝的御史台三院制是对中央监察制度的创新之举，有利于监察机构的分工合作。谏官系统在唐代亦趋于完备,形成了台谏并立的格局。唐朝谏官包括分属门下、中书两省的左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补缺、左右拾遗,负责对皇帝的进谏与监察。其职责是“掌供奉讽谏,扈从乘舆,凡发令举事,有不便于时,不合于道,大则廷议,小则上封。”谏官的设置,使皇权行使的随意性受到了一定的制约,同时也克服了监察机构重叠及御史名目繁多、职权不清、统属紊乱的状况，使监察体制得以健全，对王朝统治的稳定性和长治久安起到了相当的作用。当然，唐初出现经济发展、政治清明、社会和谐的盛世局面亦受益于谏官制度。地方监察机构设司隶台、谒者台、巡院和巡按。唐太宗时全国分为十道（后增至十五道）监察区，每道设监察御史一人，形成比较严密的监察网。此外，唐朝的监察法律法规更加完善，其中有官修的《唐律疏议》、《唐六典》和专门监察法《监察六条》、《巡察六条》等对监察机构的设置、职掌以及监察官的活动等作了明确具体的法律规定，对官员的考核标准更加具有可操作性，使我国封建监察制度进一步规范化、法制化,对后世产生了深远影响。 （四）宋元明清时期的完备阶段
经过五代十国的混乱发展，宋朝赵匡胤开始削弱地方割据势力，削弱宰相的权力，同时强化中央集权，他将司法权、军权、财权等皆收到中央。宋朝监察制度上承隋唐，下启元明清，是我国封建社会监察制度转型时期。其监察机构基本承袭唐制,中央御史台与谏院并设。御史台“掌纠察官邪,肃正纲纪。大事则廷辩,小事则奏弹”。御史台仍下分三院，监察御史分察尚书六部及京朝百司官员。由于监察御史由皇帝任命,脱离了相权的控制,职权扩大,成为皇帝控制监视臣下的耳目。谏官则以监督朝廷百官为主，宋朝的谏官也由皇帝亲自选拔，其目的是削弱宰相之权并监督宰相，“谏官争议的对象还是政府，而把皇帝放在一旁没人管”。宋以前，中国监察制度都是台谏分离的，在宋朝，御史台系统和谏官系统开始混杂，台谏趋向合一。地方上设立通判兼理对地方官的监察,号称监州,他们有权随
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时向皇帝报奏,成为皇帝在地方上的耳目。元朝监察机构的作用继续得到加强，御史台与中书省、枢密院并列为元朝中央三大机关，互不统属，地位并重。元朝不设谏官,其职能由御史兼任，中国古代的御史与谏官制度至此完全合一。为了加强对地方的监督,元朝又在各省设行御史台，作为中央御史台的派出机构，并在全国划分22道监察区，设肃政廉访使常驻各区，肃政廉访使归所在行省的行御史台直接领导。这样，在元朝形成了以御史台为中枢、行御史台为重点、各道廉访司为经纬的监察网。此外，元朝则在监察立法上有了重大进展，制定了《宪台格例》等一整套较完整的监察法规，对各级监察机构的地位、职能、职责、监察程序及监察纪律等，都作了明确而具体的规定，说明我国古代监察制度已经成熟和完整。但是，元朝没有专职的封驳机构与官员，这也是金元时期监察制度的显著特点。
明清时期，君主专制的封建统治达到顶峰，监察制度亦进一步强化。明太祖废中书省，并将御史台改为都察院，设左右都御史、副都御史，“职专纠劾百司,辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。” 明朝谏官的职能由六科给事中取代，即在吏、户、礼、兵、刑、工六部中各置给事中1人,左右给事中各1人，“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。”自此科道并立。地方设十三道巡按御史和各省提刑按察司；同时设督抚，形成地方三重监察网络，强化对地方官员的监察。其中地方的十三道御史“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾。” 他们直接受命于皇帝，代表皇帝巡按州县，考察吏治。此外，明朝还设东西二厂、锦衣卫等直接听命于皇帝的特务机构，秘密监察各级官员和百姓。
清袭明制，中央监察机构仍是都察院与六科机构分置。都察院统领15道监察御史(清末增至22道)分察地方，并分工稽察中央各部、院衙门。雍正年间，清廷取消了六科给事中执掌的封驳权，“以六科内升外转，始隶都察院”，至此科道完全合一，都察院的监察职能进一步加强。地方监察仍沿用明制。清政府还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定台规》。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。
二、中国古代监察制度的特征 （一）监察机构独立化
伴随着封建中央集权和封建君主专制的发展，中国古代的监察机构亦由最初的监察行政不分逐步走向独立。秦汉时期，由于封建监察制度尚处于创建和形成过程中，监察机构及其职权的行使只是相对独立，御史大夫一身二任，既为御史
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