创新投融资体制改革促进全市政府性平台企业做大做强
日期：2014年9月23日作者：新宜建设投资集团唐晓川
当前，投资仍然是支撑中国经济持续发展的主要动力。特别是近两年在我市工业经济增长下行压力渐大的情况下，更应当高度重视作为投资拉动重要一翼的政府性投资对我市经济增长的支撑。多年来，政府性投融资平台企业主动担当起了推进地方经济建设和发展的重任，它的出现、存在和发展很大程度上取决于新型城镇化发展的内在要求，取决于协调解决地方经济发展客观需求与当地财力不足之间的矛盾。实践表明，我市政府性平台企业适应并促进了地方经济社会快速发展，充分发挥了投融资功能，特别是在城市基础设施建设、功能性项目实施和生态环境改善等方面发挥了不可替代的作用，成为了新型城镇化进程中的一个重要推手。
一、改革的必要性
2013年，全市全社会固定资产投资为935.42亿元, 居全省第6位，增速为24.9%。随着近几年全国经济增速放缓，加之经济增长方式转变，特别是传统投融资体制存在的诸多弊端，如平台企业可持续的投融资资源匮乏、投资后劲乏力，财政建设资金缺口巨大等问题也逐渐暴露出来，为此必须借助于投融资体制的改革和创新，保持全市经济社会持续健康发展。
（一）从政策导向来看。党的十八届三中全会强调，充分发挥市
场对资源配置的决定性作用。这一论断要求我们倍加重视和强化市场意识，不断放大市场在配置投融资资源的决定性影响，不断增强市场“无形的手”而淡化和削弱政府“有形的手”，不断通过市场手段解决城镇化建设中投融资活动中所出现的诸多问题，走出一条崭新的市场化投融资运作的新路子。
（二）从当前的市情和担负的历史任务来看。当前，宜宾市委四届六次全会提出在全省次级突破战略布局中率先崛起、先于全省全面建成小康社会的奋斗目标，确立了全市城镇化率年均提高2%以上，到2019年超过55%,到2020年中心城区建成面积达到160公里、常住人口达到160万人以上。我市城镇化建设任重而道远，面临更多的压力和挑战，加之历史欠帐多，需要巨额的资本投入，单靠地方财政投入已不能满足城镇化加速发展的要求和人民的期盼，更不能满足“时间换空间”的实际效果。
（三）从平台企业的自身运作角度来看。建设资金大多依靠财政预算安排或部分银行贷款，由于投资主体、筹资渠道和融资方式单一、投融资与经营脱节以及投资管理方式落后，平台企业从中更多地扮演了单纯的“政府贷款机器”角色，现实中呈现着只有单方面的耗血、输血，根本谈不上造血和资本运营，严重地制约了建设规模的总量和投融资的增量，已不能满足地方政府日常的基本事权中的道路、桥梁、给排水、市政设施、环境保护等公共服务设施的持续建设和维护所需。
为此，必须创新投融资体制改革，让平台企业名符其实地担当起政府授予的城镇化建设主力企业的作用。而这场体制改革和机制创新
的实质就是融入更多的市场化元素，走市场化道路，促进政府性平台企业更多地利用市场的办法和手段来解决地方政府财权与事权的错位问题，借力发挥财政资金的引领作用，并通过市场配置资源的决定性作用的影响，将资源变资产、资产变资本、资本变资金，不断提升平台企业资本运作的能力，促进各类型投融资主体多元化、融资渠道多样化和投融资方式多样化，让人民真正能提前享受改革的红利，真正促进地方经济跨越式发展。
二、现有体制存在的诸多问题
随着我国经济社会的快速发展和投融资宏观政策的变化，投融资内外部环境条件也发生较为深刻的变化，原有依附于 “土地财政和统收统支”的投融资体制模式已经不能适应当地经济发展的要求，长久以来沿袭的计划经济体制机制性上等诸多缺陷与弊端开始日益凸显，存在的主要问题有：
（一）投融资体制尚未理顺。目前，在我市市级层面上投融资决策、管理、执行和监督机制尚未制度性形成，筹融资缺乏统一规划和决策，政出多门，有融资能力的单位也只是从各自利益从发，等靠要的思想还较严重，“借管用还”一体化的机制尚未形成。
（二）金融工具创新能力低。市场化融资占比长期处于较低水平，据不完全统计，我市地方政府建设项目中大致超过90%来自于财政安排和银行贷款融资，而来自于发行债券、资产证券化和其他社会融资等市场化程度较高的融资模式则不到10%。过度依赖财政安排和银行
贷款的后果，必然造成融资结构不合理，融资资源不可持续、融资风险加大、融资中短期居多、还款期相对集中、财政负担压力增大。
（三）投融资与经营脱节。当前，我市政府性平台企业，更多地侧重于单纯的投融资或建设，建设资金由财政统筹统支，平台企业只忙于项目投融资建设，不介入建成后项目的经营, 没有资产运作和投资滚动经营支撑，投融资经营人为分离，致使造血功能不能内生形成，没有正现金流，建设投资成本和后期收益不能有效匹配，严重地影响着平台企业与资本市场的有效对接。
（四）融资资源匮乏。一是政府性资本注入方式尚未制度性形成。政府性平台企业既需要政府 “帮一把” “扶一程”，同时更需要政府有持续性的资本注入，以壮大其平台企业投融资实力；二是可抵押可担保并符合融资条件的资源少。平台企业可拥有的包括无形资源、土地资源和可整合的自然资源少，难以与金融部门作有效对接。由于我市平台企业资本金严重不足，体量小，可融资资源匮乏，市上成立的二家投融资城投类平台企业常常羞愧于上述原因，“虽有其名，但无其实”，难以担当和发挥“双百”城市建设投融资主力企业的重任。
（五）资产分散管理，集约化程度不高。一方面就平台企业而言，长期缺乏实质性经营项目，可抵押可担保的资产或资源严重不足。而另一方面从资产或资源体量来看，市本级总量不少，但没有形成规模化、集约化经营，具备融资要件的资产或政府性垄断经营业务均分散在不具有经常性投融资任务的各个部门或单位，不能聚集化管理或经营。进而陷入了以下怪圈：具有管理和经营的主体却没有更多的投融
资任务，而必须完成更多投融资任务的主体却没有更多的资源来管理与经营，这种脱节现象如不能根本性地改观，最终将形成投融资能力的内耗。
（六）政企关系尚不明晰。政府交办任务与平台企业承接任务之间缺乏有机的衔接和平衡，平台企业自主经营、自负盈亏的体制机制尚未实质性形成，行政干预企业决策的现象仍很普遍，政府计划性色彩过重，企业市场化程度不高，难以抵御来自于市场的冲击。
三、改革的总体思路
“十二五”时期，是我市大投入大建设大发展的关键时期，也是我市城镇化建设攻坚破难的关键时期，今后一个时期我市投资将继续保持20%以上的快速增长。在当前政府性融资平台监管日趋严格，贷款难度日益加大，政府性项目社会资本参与尚未根本性激发的情况下，资金供求的矛盾越显突出。我市要实现城镇化建设跨越式发展，与先进地区比肩，轰轰烈烈地拉开大建设年序幕，既需要通过扩大融资规模缓解当前供需矛盾，更需要加快投融资体制改革步伐，促进政府性平台企业做大做强，以适应当前城镇化建设与发展的迫切需求。
改革的总体思路是围绕加快推进城市化建设要求，强化市场在资源配置中的决定性作用，走市场化路子，通过进一步整合资源，盘活存量，优化配置，促进平台企业融资模式和管理方式转换，建立政府性融资平台内生性增长机制，拓展其资产经营领域和投融资渠道，做大做强做实政府性平台企业，最终形成政府主导、市场运作、社会参