山东财经大学金融学(保险方向)辅修专业学士学年论文
农保覆盖面超过两成，2011年的覆盖范围超过五成，到2012年年底，甘肃省庆阳市的参保率超过八成。
（三）参保者中农民工数量不断增加。
据我国人社部的统计数据显示，截止2010年9月底，全国的农民工参保人数超过三千一百万，比上年底增加447万人。
从上述情况看来，虽然新农保无论是在各省市出台的政策方面还是参保率方面均有了很大提高，但是目前我国新农保制度并未形成统一体系，而进城务工者的养老保险转移面临巨大的困境，久拖不决，农村社会养老保险基本上是处在“各自为政”的状态。这些情况并不利于国家的统一管理和养老保险的普及。农民养老难的问题亟待解决。
三、新农保制度存在的主要问题分析
（一）我国现行制度存在的主要问题和不足
1.养老金替代率偏低
众所周知，在新农保制度中，我国国家财政担负了基础养老金，也就是每人五十五元，这是该制度最显著的特点，也是很多农民参加保险的重要原因甚至是主要原因。五十五元，看似不多，但对于中西部不发达地区的农民来说，却也是一笔不小的财富，因此新农保制度吸引了广大的农民群众参保。但是，就替代率而言，五十五元实在是太少了，远远不能够确保这一群体年老时的基本生活条件，其意义很小。因此，笔者认为，中央和地方财政应该果断提升缴费比例，增加补贴力度。它还远不能保障农民的基础生活。
2.基金管理运营困难
农村养老保险基金在现实运行中遇到了很多困难，主要有以下几点：第一，当前我国农村地区的基层经办机构人员少，素质不高，特别是缺乏金融知识，而有关的专业金融人才就更少，这些机构的基金投资能力和水平显著不高，整体投资效益很低；第二，农村地区的经济水平不高，整体的基金规模较小，很难产生如发达地区的规模效应；第三，现实中，机构自身不具有独立性，基金管理经常受到地方政府的干预，甚至出现基金被政府有关部门挪用的情况；第四，当前我国现行制度对于农村新农保基金的管理者不明确，管理分散，而且相应的监督机制也不完善，导致基金管理控制和安全得不到充分有效的保障。基金运营管理中出现的这些问题，使得基金在地方上的运营遇到了极大的困难，甚至导致有些地方的基金运营难以为续。
3.地方财政补贴不足
我们知道，当前我国新农保要求政府给予每人每年三十元的地方财政补贴。也就是说，在外部大环境不变的情况下，农民每月可获得两块五的个人账户养老金，这显然是太少了，
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在农民个人的养老金中也可以说是微乎其微。在农民群众的眼中，每年三十元根本就看不见，有时所交保费甚至会随着通货膨胀而实质性消失，当然大家对参保也不会有多大的兴趣。不过，与旧农保完全没有硬性规定相比，新农保强制性要求地方财政每人每年补贴三十元，还是有所进步的，尤其是对中西部贫困地区的农民来说，新农保的吸引力还是存在的。因此，我国新农保对于推动西部地区的农民养老工作一定程度上来说是具有积极作用的。然而，对于中东部特别是东部和东南沿海地区的农民来说，三十元实在是微不足道，完全没有任何吸引力，也无法对农民养老发挥丁点作用。因此，总体上看，我国地方补贴一刀切的模式需要调整。
4.制度衔接存在着问题
（1）新旧农保制度之间的矛盾冲突比较明显，无法有效衔接。尽管《指导意见》对前后制度的衔接问题做了规定，但并未从根本上解决问题。
（2）新农保与城镇职工基本养老保险制度之间存在不协调不和谐的问题，目前两者的衔接尚不协调,虽然中央明确要逐步实现两者的衔接一致，但是并没有具体的转轨政策和措施，如何实行两者的对接和是否能够实行两者的衔接还是一个问题，这也涉及到新农保试点能否推广并最终向城镇养老保险平稳过渡，同其顺利对接的问题。
（3）新农保制度在不同省区的实施情况暴露出一些新的问题和不足。我们知道，近年来，我国东部省区根据自身情况对新农保工作进行了很多尝试，最显著的特点就是划分统筹层次、保险档次，确立不同的保险费负担机制，这些为我国新农保制度改革创新提供了很多有益的经验和成功做法。部分地区采取四级分担机制，即区、街、村、个人分别承担相应比例的保费；有些地区依据年龄的不同划分档次。各地区也都根据自身的经济发展水平确定各自的补贴力度。毋庸置疑，这些因地制宜的尝试无疑具有很大的进步意义。但是由于地区的局限性，它们很难对流动人员的养老保险问题作出合理规定。因此无论从各省区，还是各县区的情况来看，不同地区农保制度的衔接问题是当前新农保的一个亟待解决的突出问题。当前我国区域经济融合的趋势日益明显，人员流动成为当前我国社会最显著的特征之一。如果新农保制度不能有效解决流动人口的养老保险问题，那么势必影响劳动力资源的优化配置，影响地区和国家经济的健康发展。因此，如何合理统筹、科学规划不同地区的养老保险制度衔接问题，是当前一个不容回避的重大问题。
5.统筹层次过低
当前，我国的新农保主要是县级统筹模式。一方面，这种较低的统筹层次给国家对新农保的统一运营管理带来了巨大的困难。首先，县级统筹层次不利于国家对新农保的普及情况的及时掌控，新农保中产生的一些具体问题也很难及时反映到中央政府手中，这就导致中央很难掌握地区新农保推进的真实情况和存在的突出问题，不利于新农保制度的改革和推进。其次，这种低层次的统筹，也给监管部门的监管造成了一定的困难，因为中央获得的有关新农保落实情况的数据是地方政府直接报送过来的，也许是经过一系列粉饰过的
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过于夸大的新农保进展情况。另一方面，由于县级政府部门在人力、物力、财力方面都相对比较匮乏，在新农保的实施过程中难免会有力不从心的感觉。即使有些官员真正想办好普及新农保这件大事，却由于手边资源的匮乏、能力的有限，导致其丧失自信心。由此看来，较低的统筹层次也不利于对真正想办实事的官员的激励。
（二）新农保制度存在问题的原因分析
1.我国经济发展水平不高，地区经济和财政投入差异巨大
首先养老金替代率偏低，地方财政补贴力度小以及经济欠发达地区的后劲不足主要是由我国综合实力不强，特别是经济实力不够强造成的。尽管当前我国的经济规模已高居世界第二，但科技实力和经济发展水平相比发达国家仍然较低；这几年的人均国内生产总值见证了中国经济实力的增加，但是中国的人口基数之庞大这一点也是我们所不能忽视的，因此虽然我国对新农保投入巨大，但被十三亿人口分，每人所得到的就很少。这在GPD方面也有明显的体现，我国的GDP高居世界第二，但人均水平却不足全球的一半，不及日本的八分之一。我国新农保得到了中央和地方财政的积极支持，但由于我国经济实力和财政收入不高的制约，在全国范围内进行普遍的大量的财政补贴又是不现实的，因此如何利用有限的财政支持，最大限度地挖掘和发挥新农保制度对于农村养老的积极作用和价值，是当前我们最需要努力探索的方向和目标。
其次，中央政府对城乡养老保险制度财政投入不均衡，这也是造成农村养老金替代率偏低，经济欠发达地区后劲不足的重要原因。如前所述，中央对新农保的投入对于农村养老来说是杯水车薪，不能对农村养老形成有效的支撑作用。众所周知，我国在改革开放后，国民经济持续高速增长，经济发展水平不断提高。与此同时，政府的财政收入也随着经济的发展有了大幅度的提高，并且一直呈逐年上涨的趋势。如此庞大的财政收入和如此快的增长速度另世人叹为观止。但我国的财政支出倾向于产业投资，对于社会保障的投资力度很小，其未来的提升空间还很大，特别是在新农保方面，需要加大投资力度。
2.管理体制不健全，基金投资渠道单一
当前我国新农保基金运营管理困难的原因主要有两个方面：第一，新农保管理体制落后。我们知道，新农保基金的管理运营，是一项商业性的金融活动，需要有安全保障，也需要金融和相关的技术支持。也就是说，其运营管理必须有专业的金融人才，必须建立起科学合理有效的管理运营制度，并配以相关的硬件设施支持。但如前所述，我国当前的新农保统筹为县级统筹，其人财物资源都很匮乏，特别是缺少专业的金融人才支持，这就导致其管理运营制度机制的落后和不完善。同时东中西部的经济发展和人力资源水平差异巨大，在西部地区，很多县区至今仍然在用传统的笔纸记账方式来运营新农保基金，这给基金管理造成了巨大的困境。第二，基金投资渠道单一。当前，对于新农保基金而言，其投资的主要渠道有两条，一者为购买国家债券，一者为存款获息。然而，我国经济持续发展
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的态势仍然十分明显，长期保持着一定程度的通货膨胀，这就使得购买国债和存款利息都无法填补因通货膨胀造成的基金的货币贬值，因此上述两种投资路径都无法实现基金的保值，更遑论增值。国家规定上述两种投资路径的主要目的是确保稳定性，避免投资失败造成基金损失。但当前我国农村养老危机形势日益严峻，新农保基金必须实现保值增值。因此，想方设法创新投资模式、增加基金收益是十分必要的。
3.中西部地方政府财政困难
我国有关新农保的《指导意见》中，明确了地方政府的补贴标准不低于每人每年三十元，这是硬性的统一要求，虽然这个数字很小，但是我国区域发展极不平衡，30元的补贴力度对于一些发达的市县来说，可能微不足道，但就西部贫困偏远山区而言，三十元还是有一定的价值的。况且，除新农保外，政府还有其他的社保投资，农民也可从中获益，例如新农合和城镇居民医保、城镇职工养老保险和城乡低保等，在既要照顾到全县各地区经济顺利发展，又要保障农民的医疗补贴等需要的情况下，可能会对这些贫困地区的政府产生很大的压力，进而对本来就不富裕的地方财政雪上加霜。也就是说，新农保覆盖率在未来会不断提高，而地方财政的压力也会持续不断地增加。尤其是如青海西藏等地区的财政压力会比东部发达地区更大。倘若新农保的覆盖人群不断增加，那么很多贫困地方的财政可能会承受不起，甚至导致政府债台高筑，面临破产的可能。
除此之外，我国的新农保是国家的强制性社会保障制度，也就是说，这种社保补贴额度在群众眼中往往只能增加、不能减少。当前在国民经济快速发展的条件下，地方政府财政收入有可靠的增长，也可能有充裕的财力为农民养老保险提供补贴。但我们知道，我国经济增长正在逐步放缓，加之近年来环境整治导致很多企业停产停工，政府的财政收入可能会出现显著减少，社会保障的刚性增加特点势必会对政府财政造成冲击。如果财政补贴无控制的、无计划的增长，最终有一天，养老保险的补贴的增长速度超过了经济增长的速度，养老保险的开支数额巨大，会造成地方政府极大的财政负担，这也是在西方一些高福利的国家已经开始出现的现象。同时，社保福利的提升一定程度会增加社会公众的惰性，影响经济社会的长远发展和进步。
4.区域发展不平衡
我们知道，当前我国经济发展的一个最突出的困境就是区域发展的不平衡，这也成为我国新农保制度地区衔接和统筹层次较低的根本性原因。首先，由于自然条件和历史条件的影响，我国形成了东部、中部、西部三种阶梯状的发展区域，东部地区尤其是珠江三角洲地区经济比较发达，中部地区发展程度一般，而西部地区经济水平则十分落后。其次，即使在一个省内，也存在着区域的不平衡发展，像广东的山区、江苏的苏北等地就是发达地区的贫困地区。而与此同时，区域发展的不平衡，也导致了各地开展的农村社会养老保险在政府补贴力度方面的不同，发达的地区，政府补贴力度较大，而农民也相对富裕因此选择地投保层次也会很高，而经济落后的地区的情况恰恰与此相反，政府和群众都没钱，
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双方对新农保的投资和支出都很少，这就使其无法与发达地区对接。因此可以说，区域经济差异是导致新农保制度衔接困境的根本原因。
此外，国家政策上对于不同地区的发展也有所倾斜。由于我国地域广阔，且不同地区在自然资源、交通条件等方面也存在着很大的差异。因此，作为发展中国家的中国采取不平衡的发展策略也是无可厚非的。但它却导致了我国经济发展严重的地区不平衡。区域经济发展的不平衡，国家在政策上的倾斜都导致了新农保提高统筹层次上的困难，高统筹层次就会要求发达地区向不发达地区进行转移支付，这又容易导致地区政府之间的矛盾冲突。国家要提高统筹层次，必须要解决考虑如何解决区域发展不平衡这一问题。
四、我国新农保制度发展完善的对策及建议
（一）应坚持的原则
1.适度保障原则
适度保障，也就是说保障程度应当符合我国总体的经济发展水平，要与当地的基本生活水平相一致，确保能够保证群众的基本生活。也就是说我国新农保的保费标准应当按照我国农村地区的经济发展水平，考量农民群体的收入水平和最低生活需要，同时也要考虑农民现有的储蓄存款状况。此外，养老金的标准应当根据物价和通货膨胀水平适时适当调整，确保农村老人生活质量不因物价和通货膨胀而受到影响。
适度保障还要考虑到国家财政的承受能力，不能设定与经济发展水平不相符的财政补贴标准，这样才能保证不会给国家财政带来过大的负担甚至会造成的财政赤字，另一方面过度保障也会产生西方福利国家普遍出现的“福利病”，即纵容农民产生惰性，在社会经济建设中出现不劳而获的现象，这也不利于整个社会公平的最终实现。
综上所述，我国新农保要坚持适度保障原则，即确保保障标准与经济发展水平、农民生活需要相符合、相一致。当然，坚持适度保障原则，需要政府投入一部分人力、物力和财力，对各地区的农民的现状进行详细的调查，包括农民的收入、最低生活需求、现有储蓄等。虽然坚持适度保障原则会产生一些费用，但是适度保障对我国农村养老金的替代率和地方政府补贴力度的改善都有着一定的促进作用，因此这部分投入还是很有必要的，也是必须应该投入的。 2.差别性原则
如前所述，我国经济发展的地区不平衡现象十分明显，有鉴于此，我国当前的新农保制度改革完善，须坚持差别对待原则。遵循这一原则应该由以下四个方面入手。
首先，新农保制度的制定和实施须符合本地区的特点。特别是要在项目的设置，地方补贴额度以及基金的投资渠道和养老保险覆盖面的推进进程上都应该突出地方特色。例如在东部经济发达地区，养老保险的地方补贴应该相对中西部地区更多一些，养老保险的覆
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