要发生变化。因此，这一阶段对私人消费品的补偿性公共投资将处在显著地位，从而使公共积累支出又出现较高的增长率。总之，在经济发展的早期阶段，对公共资本比例要求较高；而在“起飞”实现之后会暂时有所下降。当经济步入“成熟”阶段时又会上升。其增加与下降的程度主要取决于特定的收入阶段和它对资本的要求。
至于公共消费支出的增长变化，马斯格雷夫认为关键取决于人们对公共消费品的收入弹性。虽然不可能在经济发展的各个阶段都准确地测出该弹性的大小，但就经济发展的全过程看，这一弹性一般要大于1.在经济发展的早期阶段，主要是满足人们的基本需要，如衣、食等的消费，因而对公共消费支出要求不高；随着人均收入的增加，基本需要满足之后，私人对基本需要的支出比例将减少，对提高生活层次的消费支出将增加，资源更多地被用于满足第二需要，如教育、卫生、安全等的需要，由于这些消费项目都需要较大的公共消费支出作补充，因此，公共消费支出占社会总消费支出的比重相应地就要提高；此外，伴随着经济的增长，将会出现日益复杂的社会经济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处理增长所引起的各种矛盾和问题，如交通警力、控制污染、反托拉斯等需求的增加，这将引起政府的各种管理费支出的增加，从而导致整个公共消费支出的迅速增长。
中国正处于经济起飞阶段，而且在向市场化转型，改革和发展的任务很重，调整和优化财政支出结构势在必行。受传统体制惯性的影响，当前我国的财政支出结构仍然具有大包大揽的鲜明特征，在早
已打破财政统收局面的情况下，目前国家财政仍然包揽了一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担了一部分应由市场功能承担的经营支出。与此同时，一些本应由财政供给资金的事业和项目却得不到应有的资金保障，如社会保障、基础教育、科研等方面的支出满足不了日益增长的需要。国家财政投资在总体投资能力日益低下的状况下，还存在着投资面宽、投资分散的弊端，而国家重要产业和关键领域的投资却缺乏相应的保障。这说明，如何按照市场经济要求，合理调整和优化财政支出结构，这是下一步中国公共支出管理需要研究解决的一个重大问题。
3.提高公共支出效益。所谓效益，就是人们在有目的的实践活动中“所费”与“所得”的对比关系。所谓提高效益，就是“少花钱，多办事，办好事”。对于微观经济来说，需要讲效益，没有效益就没有生存；对于政府公共部门来说，也必须讲效益，公共支出没有效益或效益低下，实际上等于浪费了公共资源，国家履行职能也会受阻。可以说，效益是现代经济活动的核心，而提高公共支出使用效应是财政支出的最终目的，是衡量财政工作的重要标准。
国际货币基金组织的一项研究表明，支出效益的改善有赖于支出管理，二者存在密切关系。该项研究成果指出，财政支出效益“是包括支出管理在内的众多的种种努力的最终结果，同时人们也普遍相信，一个好政策必须依靠支出管理，在完成特定目标的整个资金流动过程中，支出管理起到了关键性的作用”。这就明确地告诉我们，公共支出管理必须把支出效益放在突出的位置。
需要指出的是，公共支出效益与微观经济效益存在重大差别。首先，两者计算的“所费”与“所得”的范围不同。微观经济主体只须分析发生在自身范围内的直接的和有形的“所费”与“所得”；政府则不仅要分析直接的和有形的“所费”与“所得”，还须分析长期的、间接的和无形的“所费”和“所得”。其次，两者的选择标准不同，微观经济主体的目标一般是追求利润，绝不可能选择赔钱的方案；政府追求的则是整个社会的最大效益，为达此目标，局部的亏损是可能的，也是必要的。所以，在提高财政支出使用效益的过程中，政府需要处理极为复杂的问题，至为关键的是，公共支出管理部门需要探索切实有效可行的管理办法。
二、强化公共支出管理的必要性和紧迫性
20世纪80年代以来，我国财政体制进行了一系列重大改革，为推进经济的市场化和国民经济的稳定协调发展作出了积极贡献。特别是1994年以来国家出台了新的财税改革方案，不仅促进了财政收入的稳定增长，增强了国家的调控能力，而且规范了分配关系，初步建立起了一个适应市场经济要求的财政体制的基本框架。这表明我国的新财税体制经过几年的运行已经获得了巨大成功。但有必要指出的是，我国过去长时期进行的财政改革主要集中在收入分配领域，财政支出管理方面的改革已显得严重滞后，传统体制下形成的一整套管理模式、管理结构和管理手段，在很多方面得以延续下来，财政部门长期以来重收入、轻支出、管理弱化的弊端仍然存在，可以说，公共支出管理日益成为整个财政管理中最为薄弱的环节。因此，从宏观财政
管理的战略高度着眼，切实改进和强化公共支出管理已显得日益必要和紧迫。
深入分析，当前中国公共支出领域及其支出管理中主要存在以下几个问题：
1.财政支出能力低下与财政资金损失浪费并存。目前从总体上讲，我国的政府财力规模非常狭小，特别是当前正处于体制转轨时期，由于分配关系尚未规范，国家财权相当分散，加之宏观经济效益日趋下降，因此，财政收入占GDP的比重不断降低，已由20世纪80年代初期的30％以上降为1996年的10.9％，1998年也仅为12.4％，正是在这种宏观分配格局的影响下，我国财政支出的规模和水平日益萎缩，据我们测算，财政支出占GDP的比重1980年为27.2％，1985年为22.4％，1990年为16.6％，到1995年已降为11.7％，1998年为13.5％。这样一种低水平的财政支出格局与国际上财政支出比重日益上升的趋势相悖，已经严重制约和影响了政府正常履行职能，不仅难以确保社会公共性开支的最低资金需求，而且在相当一部分地区已无力维持政府机关的正常运转，有的甚至连工资也按时发放不了。这就表明，当前财政的支出职能非常弱化，财政支出总量严重匮乏。 但与之相对应的是，一方面支出总量不足，另一方面支出管理失控，资金损失浪费严重。当前整个社会上奢侈摆阔之风盛行，花钱大手大脚、铺张浪费挥霍的现象比比皆是，过去长时期存在的有法不依、有章不循、管理滞后、财政纪律松弛的状况尚未得到根本扭转。我国是一个发展中国家，资金不足始终是制约经济发展的一个重要因
素，而当前的奢侈和浪费只能加重国家财力不足的矛盾，延缓中国现代化的进程。
2.国家财政包揽过多，供给制分配方式尚未完全打破。这与市场经济要求不相适应，同时也不利于优化财政支出结构。目前国有企业自主经营的市场主体地位已经确立，但自负盈亏、优胜劣汰的机制尚未完全形成，财政仍需弥补企业的亏损补贴，“八五”期间国家财政累计支付企业亏损补贴2060.48亿元，相当于同期国家财政支出的7.1％。1996——1998年，财政负担的企业亏损补贴仍然较大，是造成这一时期财政困难的一个重要原因。在经济改革中，一些有条件进入市场的经营性事业单位，如行政事业单位办的出版社、杂志社、培训中心等，以及一些民间性的协会、学会、研究会等，财政仍然承担着不应承担的经营支出。这一方面造成事业单位之间收入和财力分配苦乐不均，另一方面加剧了国家财力紧张的矛盾。就国家和个人的分配关系而言，随着国民收入分配格局的调整，已经发生了重大变化，国民生产总值在政府、企业、个人之间的初次分配比例已由1978年的34：16：50演变为1998年的13：19：68，即是说，在每年创造的国民生产总值中，有愈来愈多的收入转化为个人收入，但国家财政通过“明补”和“暗补”的形式仍然保留了对居民个人的大量财政补贴及其各种福利性照顾。上述情况表明目前我国的财政支出分配仍在相当程度上沿袭了过去与计划经济体制相适应的供给制分配方式，明显滞后于经济形势的变化，不仅扭曲了分配关系，而且加重了财政负担。