明度，有利于防止支出预算分配和执行中的“黑箱操作”，便于立法机构对预算的审查和监督；二是强化预算的约束力，能够有效防止挤占挪用财政资金现象，有利于提高预算管理。需要指出的是，实行部门预算，不是将政府预算支出切块分割到各部门，由各部门自由分配，而是要求更加详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容，更全面地发挥财政分配资金的职能作用。
2.要实行综合财政预算，提高预算的完整性。实行综合财政预算就是要将所有政府性收入和支出全部纳入预算统一管理，集中分配，建立统一完整的国家预算。从目前的政府性收支管理状况分析，实行综合预算，必须做好以下三方面工作：一是对预算外资金项目进行全面清理，坚决取消越权设立或不合理、不合法的行政性收费和政府性基金项目；二是要实行税费改革，将一部分具有税收性质、便于征收管理的收费纳入税收调控范围，实行“费改税”；三是将“费改税”的收入以及符合国际惯例、政府行政需要保留的规费收入，统一纳入预算管理。此外，还应改革现行预算科目设计，反映国家预算范围的变化。
3.要实行零基预算，提高预算的准确性。我国过去长期以来支出预算实行基数分配法，这种方法虽然比较简单，但实际执行结果往往造成支出刚性增长，不利于财政宏观调控。零基预算，是以零为起点编制预算，对每一个预算单位的资金需求逐项重新审核，根据其人员编制和工作任务重新确定预算资金分配计划。零基预算和过去基数分配法的最大不同在于，摆脱原有预算基数和不合理既成事实的束
缚，公平合理地确定预算支出，避免各个预算单位之间的资金苦乐不均。我国不少地方也先后实行了零基预算，尽管刚刚开始，处于起步摸索阶段，但这种改革思路值得充分肯定，而且在公共支出管理方面取得了显著成效，一方面提高了预算编制的公开性和透明度，有利于促使财政资金分配的规范化、程序化，另一方面优化了公共支出结构，对确保地方财政的预算收支平衡也起到了重要作用。理论和实践表明，实行零基预算是强化公共支出管理的一种有效形式，这决不仅仅是预算编制方法的改变，而且是整个财政改革的一个重要内容。因此，我们要进一步研究、制定规范化的零基预算改革方案，以尽快在全国普遍推行，这对于提高我国公共支出的整体管理水平，提高财政支出的资源配置效益，将会产生重要和深远的影响。
4.要实行国库单一账户制度，提高财政资金使用效率。我国实行的是国库分散支付制度，即将预算分配给各部门和单位的年度支出总额，按期（中央部门按季，地方部门按月）拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。从实际看，这种支付制度存在较多弊端，国库制度改革势在必行。
国库制度改革的方向是实行国库单一账户制度。所谓国库单一账户制度，简单地讲，就是将政府所有财政性资金集中在国库指定的代理行开设账户，同时，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。它是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付管理制度。据了解，包括美国、日本、英国、法国、加拿大在内的经济合作与发展组织国家都采用了这个制度。在我国实行国库单一账户制度，从收入方面讲，
即意味着所有财政收入直接缴入国库，征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡账户以及各部门、各单位自设的各类预算外收入账户将不复存在；从支出方面讲，财政资金将在实际使用时从国库账户直接划入商品和劳务者的账户，有关部门、单位现有的各类资金管理账户则会随之取消。通过实行上述改革，其主要好处是：（1）它能在很大程度上杜绝目前收入缴库过程中普遍存在的跑、冒、滴、漏现象，真正解决财政收入不能及时、足额入库的问题。同时还有利于从根本上改变财政预算外资金分散管理的状况。（2）财政资金拨付一次到位，不需经过层层划转，会大大提高财政资金的使用效率。（3）有利于实现对财政资金流向、流量的全面监控，进一步规范财政支出管理，强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力。 （三）进一步完善政府采购制度
政府采购也称政府统一采购或公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动的需要，将财政的购买性支出通过公开招标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式，从国内外市场上为财政开支单位购买商品和劳务的行为。其实质是将市场竞争机制和公共支出管理有机地结合在一起，它一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，有效地节约财政资金；另一方面使财政管理从价值形态延伸到实物形态，从而改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况，提高财政资金的使用效率。
推广和完善政府采购制度，有几个问题需要注意和明确：一是政府采购应最大限度地维护公共利益，力争做到竞争、择优、公正、
公平、公开。二是政府采购范围包括使用国家财政资金购买、租用、委托或雇佣等方式获取的货物、工程或服务。三是切实搞好政府的采购招标工作。根据国外情况，政府采购招标方式大体有三种，即公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，我们应该有针对性地做好招标工作。在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是国内招标者，还是国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。四是财政作为社会综合的经济管理部门，应在政府采购中发挥主导作用。政府采购制度本身是一种控制支出、加强支出管理的手段，它的运作涉及到预算资金的安排、预算会计、国库拨款、支出管理政策等多方面的财政事务。因此，财政部门应主动取得这项工作的主导权，这与国际惯例也是一致的。具体讲，财政部门作为政府采购管理机关，其主要职责是：制定政府采购的政策、法律和集中采购目录；审核政府采购预算；制定供应商和中介组织的市场准入规则；拨付与管理采购资金；监督采购行为；收集、统计和发布政府采购信息。 （四）依法理财，硬化预算约束。
市场经济是法制经济，没有法制的强制约束，公共支出的主观随意性就难以避免，硬化预算约束、控制支出总量水平也只能是一句空话。因此，加强公共支出管理、控制支出总量，就必须坚持和确保依法理财，这也是关系到建立新型财政运行机制和公共财政框架的一
个重大问题。这里具体需要强调以下几点：一是要严格按照《预算法》的规定和各级人代会批准的预算办事。经过法定程序审批的政府预算，具有法律效力，是规范支出管理最重要的法律依据，各级政府和财政部门必须严格按预算程序办事。二是要加强财政执法检查力度，对违反财政法规、浪费国家资财的行为必须从严惩处，维护法律和法规的尊严。三是要搞好法规之间的协调。随着法定支出的增多，不仅财政支出压力越来越大，而且《预算法》的权威性也受到了损害。因此，依法理财还必须注重法规之间的协调，避免法与法的“冲突”。建议各级人大和有关立法机关对现有的法定支出分类排队，对关系国计民生的重要项目予以保留，没有必要的项目予以取消。今后原则上不再出台新的法定支出项目，如要制定与财政预算支出有关的法规，均应与财政法规充分协调，不得草率从事。 四、公共支出的结构优化
合理的公共支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。如前分析，针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，公共支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出结构框架。根据这一思路，现就当前和今后一个时期我国公共支出结构调整、优化的方向和重点，提出一些看法和建议：
（一）加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面