尽管俄罗斯以插旗方式,企图造成领土归俄罗斯管辖的既成现实,但是俄罗斯没有放弃用法律手段证明其领土要求的合法性。这需要俄罗斯拿出科学证据证明其所要求的领土是其大陆架的自然延伸。俄罗斯早在2001年就已经向联合国提出了对有争议领土归属俄罗斯的具体资料和证明。但由于当时的申请被认为论据不够充分,没能说服委员会,因此委员会建议俄罗斯搜集和提供新的资料和更有力的证据。用司法手段谋求北极领土的关键一点,就是俄罗斯要能拿出可靠的科学证据。现在俄罗斯科学家要对罗蒙诺索夫海岭地带进行深层地质探测,对洋底土壤样品进行研究,如果它能表明北冰洋大陆架是俄罗斯领土,那么俄罗斯就有了证据。此外,俄罗斯还需要对北冰洋深海地质钻探,以获得更加充分的证据。
为促进科学考察,一方面,俄罗斯于1991年在俄罗斯科学院下成立了北极研究中心。北极研究中心的一项任务就是进行科学考察,为俄罗斯政府的领土主张提供信息支持。1993年,俄罗斯大约有2 000名各类专家从事北极研究[13]。另一方面,俄罗斯准备对其破冰船舰队现代化。目前俄罗斯北方舰队拥有18艘破冰船,其中7艘为核动力,包括世界上最大1艘核动力破冰船。2009年4月,政府联邦为建造新核动力破冰船投资5 700万美元,在2010~2011年的预算为1.5亿美元。同时派遣更多研究人员驻扎北极,增加科考站。奇林加罗夫探险后不久,在俄航空兵的帮助下,俄罗斯又在靠近北极附近一个面积约为16平方公里的冰面上,建起了“北极35”号浮冰漂流站,拥有22位科学家。为保证科考的顺利进行,俄罗斯甚至动用潜艇、战略轰炸机为科考保驾护航。
第二,武力配合司法要求。俄罗斯一方面诉诸法律手段谋求领土要求,另一方面用武力配合其法律诉求。在俄罗斯看来,在盛行丛林原则的国际政治舞台上,武力是谋求国家利益不可或缺的保障和手段。国际法的实施,需要国家强大武力为后盾。
如前所述,俄罗斯北极战略规划的一项内容就是组建北极部队,其主要责任就是保护俄罗斯在北极地区的利益。俄罗斯新版国家安全战略暗示,俄罗斯不惜动用武力保证北极利益。国家安全战略认为,对俄边境地区尚未开发的石油和天然气油田所有权日益激烈的争夺是未来10年内引发军事冲突的一个起源。文件称:“俄罗斯国家边境附近的目前和潜在的武装冲突升级、俄罗斯和数个邻国悬而未决的边境协议是对俄罗斯利益和边境安全的主要威胁。为了争夺资源,不能排除使用武力来解决潜在问题的可能性,潜在问题有可能打破俄罗斯及其盟国边境附近地区的军力平衡。”[14]
除了组建北极部队外,俄罗斯政府决定投巨资对北方舰队的武器装备进行升级。北方舰队是俄海军实力最强的舰队,基地设在摩尔曼斯克,俄的2/3海上力量都集中于这支舰队。它拥有俄新型核潜艇,还装备了新型“布拉瓦”海基洲际核导弹。俄罗斯海军增加了北方舰队潜艇的活动半径,潜艇的冰下训练成为优先科目。同时,恢复对北极的战略力量存在。2007年8月,俄图—95和图—160“海盗旗”战略轰炸机便在北极空域实施战略飞行。在巡航过程中,对编队飞行、飞行准备、空中加油等项目进行了演练,大大提高了在无定位参照物的北极地区飞行的技术能力。根据北极战略规划,俄卫星、空军、北方舰队的军舰和潜艇将更为密集地巡视俄北极领土,一旦需要,将从邻近的陆军驻防部队空降士兵到冲突区域。
俄罗斯用武力配合北极领土的法律要求,在某种程度上就是为造成既成现实。即使其科学考察的证据不足以证明其领土要求的合法性,俄罗斯也不会轻易放弃领土要求,如有外国“入侵”,俄罗斯将会与之兵戎相见。
第三,同时力图构建北极安全机制,减少北极地区的冲突。
虽然俄罗斯明确向外界传达了不惜动用武力保护北极利益,但是俄罗斯也明白用武力解决北极领土争端只是最后手段,希望最好能用和平方式加以解决,因此在谋求北极领土的时候,同时希望构建北极安全机制。北极战略也明确提及这一点,并强调俄罗斯要加强与北极国家、国际组织,尤其是北极理事会(Arctic Council)、巴伦支海欧洲-北极理事会(Barents Euro-Arctic Council,BEAC)的合作。
首先,与北极理事会合作。1991年,北极的八个国家俄罗斯、美国、加拿大、挪威、芬兰、瑞典、丹麦、冰岛签署《北极环境保护策略》,在此基础上,1996年成立北极理事会。八个国家每两年轮流担任理事会主席。每个主席国在任期结束之际召开部长级理事会,讨论相关主题。理事会设立5个工作小组。北极理事会还有6个非成员国,法国、英国、荷兰、西班牙、德国和波兰,与多个国际组织如北欧理事会、联合国环境保护署、联合国开发计划署等有着密切联系。目前,北极理事会正在吸纳新成员作为特别观察员,如中国、日本与韩国、意大利。尽管北极理事会不讨论领土纷争问题,但是其讨论的主题,如北极可持续发展、北极动植物保护、北极海洋环境等议题,对领土纷争、油气资源开采都有警示效果。 俄罗斯正在全力打造与北极欧洲国家合作,也就是在1993年成立的巴伦支海欧洲-北极理事会框架下进行。巴伦支海欧洲-北极理事会成员国包括俄罗斯、丹麦、冰岛、芬兰、瑞典和欧盟委员会。2008年12月,俄罗斯与瑞典、挪威、芬兰在莫斯科签署了政府间合作协议,决定在巴伦支海及北极欧洲部分开展预警、防灾和紧急情况处理方面进行合作,协议同时包括加强边境地区合作、开展联合演习、提高协同效率及紧急情况处理 能力等。为有效落实该协议,上述四国将成立一个由四国代表组成的联合委员会,约定每年或在必要时间举行会议,以规划和协调相互间的合作,并对协议的执行情况进行评估。协议签署将为各方今
后的合作提供共同的法律依据[15]。2008年5月,俄罗斯、丹麦、美国、加拿大和挪威高官在格陵兰岛举行会议,商讨如何解决北极领土归属争端。
在会上,五国阐述了各自的立场,希望在尊重国际法的基础上用外交手段解决北极领土争端。
俄罗斯北极战略的影响
首先,刺激北约国家的领土要求,导致与有关国家关系退步、恶化。
在2001年,俄罗斯提出北极领土主张,引起了其他北极国家的强烈反应,也纷纷提出了自己的领土主张。2003年,丹麦将国旗插上北冰洋小岛汉斯岛,因此引发了丹麦加拿大关系的恶化。
汉斯岛位于加拿大与格陵兰岛之间的内尔斯海峡,面积1.3平方公里,距离北极点只有1 000公里,两国为此争吵了20多年。两国对该岛主权的争执缘自1973年国界划定,条约中故意忽略汉斯岛,但以后双方都在该岛插国旗,以宣示领土主权。从1984年,丹麦先后5次到该岛插旗,宣示主权。由于加拿大没有可破冰的军舰,20多年来只能口头抗议。在2003年,丹麦插旗后,2005年加拿大国防部长在岛上插上了加拿大国旗。作为 反击,丹麦再次派出武装护渔船前往汉斯岛确认主权。丹加如何处理该岛现在是一个未知数。
2005年,丹麦宣称,北极与丹麦所属的格陵兰岛由罗蒙诺索夫海岭连接。只要科学家能证明北极海底山脉是格陵兰岛海脊的自然延伸,丹就对该地区资源拥有开发权。在2007年俄罗斯插旗后,丹麦立即组成一支由约40名研究人员组成的科考队启程奔赴北极,在丹麦的格陵兰岛北部海域收集北冰洋海底有关数据,以证明2 000多公里长的罗蒙诺索夫海岭为丹麦所属格陵兰大陆架的延伸。为了
证明北极与其所属的格陵兰岛由罗蒙诺索夫海岭连接,丹麦已花费了超过2.5亿美元。丹麦科学家还在北极地区绘制地图,力图寻找该区属于本国的“证据”。
早在20世纪50年代,加拿大就宣布对北极地区拥有主权。加拿大宣示对北极地区的岛屿和水域拥有主权,并指出,在争夺北极地区主权问题上,加拿大“不会任由俄罗斯欺侮”,“现在不是15世纪。你不能在世界各地奔走,仅靠插国旗就对这片地域提出领土要求。”[16]自从2006年担任总理以来,哈珀连续4年都前往北部地区进行视察。
2009年8月18日,哈珀宣布成立加拿大北部经济发展署,专门负责开发位于北极圈附近的该国北部地区。同时,加拿大也派出了强大的科考队,进行地质考察,希望找到有利于自己的科学证据。
为此,加政府在2008年8月,宣布将在未来5年内拨款1亿加元,用于勘探其北极地区领土蕴藏资源,并绘制出相应地图,而此前加拿大政府已经拨款1亿多加元进行此项工作[17]。
1983年,美国总统里根签署了《美国的北极政策》,强调美国在北极地区有着独特的关键性利益,北极直接关系到美国的国家安全、资源及能源开发、科学调查和环境保护。在俄罗斯插旗后,美国也派出了“希力”(Healy)破冰船前往北极进行考察。虽然美国没有提出领土要求,但是,并没有放弃对北极领土的野心。在加拿大宣布加强西北航道的管理与控制后,引起了美国的反对。美国认为西北航道是国际水域,加拿大无权行使主权。
加拿大以“加拿大保护自己的主权无需美国批准”加以反驳[18]。加美关系恶化。芬兰、挪威和冰岛也都将目光投向了北极。