LUO YANG NORMAL UNIVERSITY
2014届本科毕业论文
我国城市低收入群体住房保障政策研究
院（系）名称 专学学指完
政法与公共管理学院
行政管理 刘晓笛 120342017 冯雪 硕士 2014年5月1日
业生
名姓
称 名 号
导成
教时
师 间
我国城市低收入群体住房保障政策研究
刘晓笛
政法与公共管理学院 行政管理专业 学号：120342017 指导教师：冯雪硕士
摘 要：住房是人们生活的基本物质条件，住房问题关系到人民的切身利益，也关系到社会的稳定和公平。随着我国住房改革的深入和近年来快速上涨的房价，城镇中低收入群体的住房保障问题日益突出。虽然近年来我国的住房政策已解决了部分低收入群体住房难的问题，但现有的政策仍存在缺陷。因此，对城市低收入群体住房保障政策的研究具有重要意义。通过对当前城市低收入群体住房保障政策的分析，结合相关理论，并借鉴国外的成功经验和措施，提出切实有效的建议。
关键词：城市低收入群体；住房保障；住房政策
低收入群体的住房问题，是涉及到民生的重大问题，也是从中央至地方普遍关注的问题。自我国住房制度改革特别是1998年实行的住房分配货币化以来，为了加快解决城市住房困难居民、尤其是城市低收入群体的住房问题，政府推行了一系列具有保障性质的住房政策。这些政策虽然很大程度上缓解了我国城市住房难的问题，但是由于执行过程监督不到位和现行政策的不完善等原因，使得执行的结果与目标有很大的偏差，其效果并不尽如人意。因此，我国政府所面临的重要任务之一就是加大力度解决城市低收入群体住房难的问题。今年两会上李克强总理又把住房问题作为了今年所需重点解决的工作之一，可见政府对改善城市低收入群体住房困难的决心。
一、城市低收入群体的界定
低收入群体这一概念由来已久，在任何时期、任何地方都有出现。一个国家或地区无论多么富裕，都有一部分人处于收入相对较低的阶层。低收入群体是城市的重要组成部分，是社会稳定的基石，解决低收入群体的住房问题是政府亟待解决的问题。因此，
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如何界定城市中低收入群体也成为了一个重要的问题，下面就城市低收入群体的内涵和确定方法做一下探讨。
（一）城市低收入群体的内涵
现在对低收入群体的界定还没有一个公认的标准。在中国，按照收入水平通常可以将社会群体分为5个等级，每个等级人口数量占社会总人口数量的20%，这5个等级分别为:低收入阶层、中低收入阶层、中等收入阶层、中上收入阶层、高收入阶层。文章没有特别说明时，低收入群体是指那些收入阶层中收入最低的20%的阶层。[1]
（二）城市低收入群体的界定方法
根据以上等级划分，处于城市收入最低层的群体大体可认定是城市最低收入群体。国际上有四种确定最低收入线的方法，见表一。
表一 国际上确定最低收入线方法
名称 市场菜篮法 恩格尔系数法 国际贫困标准 生活形态法 资料来源：文林峰，城镇住房保障，2007。
确定方法 最古老、最传统的方法，以人们生活必需品最为最低收入线。 食物支出占总消费的百分比称为恩格尔系数，当其系数越高时，则表明其生活水平越差。 常用一个家庭平均收入的50%或60%来作为一个家庭的贫困的标准。 从生活形态入手，以放弃的某种消费和需求以及收入为指标。 在我国，城市低收入群体的确定还没有统一的标准，但主要依据家庭人均月收入这一指标确定这类群体。由于各地区的经济发展水平不同，各地的标准也不一样。例如2010年河南省城市低收入群体是指人均月收入低于202元的家庭。哈尔滨则规定家庭成员人均月收入在246元—305元之间，市区非农业户口的城市居民为低收入群体。因此最低标准难以准确统计，需要各地应定期调查，并根据调查情况作为划定的参考依据。同时要考虑到地方政府的承受能力，不能使其负担过重，住房保障的实施应控制在政府力所能及的范围内。[2]
二、我国城市低收入群体住房保障政策
70年代后期以来，随着经济体制的发展，住房制度在我国也已大大改变，旧的福利住房制度逐步崩溃，市场导向为主的住房制度逐步建立。粗略地说，新中国建立以来的
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住房体制先后经历了改革之前的福利住房分配、渐进性住房改革和住房货币化的三个阶段。
“十一五”期间在中国逐渐形成于廉租住房、经济适用房和公共租赁住房为主要形式的住房保障体系，在全国解决了1140万户城市低收入住房困难的家庭。2011年“十二五”规划中明确提出建立一个商业住房和经济适用房并行的体系，由此保障性住房建设进入了具有里程碑意义的重要阶段。
（一）廉租房政策
廉租房是我国住房保障体系中重要组成部分，这种具有保障性质的住房的实施对象是既无力购买商品房，又买不起经济适用房的城镇最低收入家庭，其社会保障的本质在于政府提供租金补贴、实物配租和租金减免三方面。
自1999年国务院下发《城镇廉租住房管理办法》以来，经过十多年的发展和改进，取得了一定的成绩。据建设部统计数据显示，累计用于廉租房制度建设资金在2007年可达93.8亿元，2008年政府对廉租房的投资超过了前一年年底之前累计投资的总和，新开廉租房63万套，发放租赁补贴249万户；截至2009年4月底，开工建设的廉租房数量是2008年一季度的2.2倍，很多城市全面实现了对低保困难家庭租房保障的覆盖；2010年，中央加大了对贫困地区廉租房建设的资金投入，用于各地廉租房制度建设的资金投入达到330亿元。此外，中央代地方增发的国债也投入到廉租房建设和保障性安居工程建设中。[3]
（二）经济适用住房政策
经济适用住房是我国针对城镇低收入群体最早提出的保障性住房政策。经济适用房的套型面积和销售价格都有一定的限制，面向城市低收入住房困难家庭供应的保障性住房。
1991年，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出要大力发展经济适用的商业房，解决无房户、困难住房户的住房问题，拉开了经济适用住房建设地序幕。此后，经济适用住房政策不断完善，并付诸实施。2007年，鉴于从经济适用住房管理中发现的问题，建设部、国家改革委员会等部门发布新《经济适用住房管理办法》，针对经济适用住房的优惠政策、准入和退出和监督等方面建立了更为详细的法规体系。至此，中国的经济适用住房政策体系基本建成。[4]由于2013年政府实行经济适用房、廉租房和公租房并轨制度，经济适用房逐步减少直至全部消失。
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（三）公共租赁房政策
公租房是公共租赁房的简称，是由政府来提供政策支持，限定住房面积和供应对象，租金一般比市场价格低的住房，针对城市低收入家庭。虽然经济适用房、廉租房政策的实施，解决了部分低收入群体的住房问题。但是，由于商品房价格持续不断地上涨，可供出租的小户型住房数量不足，大量外来务工人员的住房条件需要很大的改善，为此，我国实施了对公租房建设的研究和探索。
2009年，温家宝在两会工作中提出“积极发展公共租赁住房”，公共租赁房首次出现在国家政策文件中。2010年，政府为了进一步完善住房供应体系，住建部、发改委等部门联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，为全面有效解决城镇低收入群体住房问题提供了政策支持。在我国开展公共租赁房建设最早的城市是厦门，此外深圳、广州等地也实施了公租房的建设，已积累了很多成功的经验。2011年，两会提出要重点发展公共租赁住房，加大资金投入进行公租房的建设。2012年中央又提出
[5]新增公共租赁住房230万套的目标。同时，还要求各地方级政府也要积极地多渠道筹
集资金，大幅度增加公租房建设。这体现了我国政府在今后大力发展公租房，切实为城镇低收入群体解决住房难的恒心和决心。
公租房的申请对象一般不受户籍限制，更多的是体现临时性的保障，但是租金水平比廉租房要高，而且租赁期有明确的限制，最长不超过5年，满足的是过渡性保障。公租房政策相对于廉租房、经济适用房出台最晚，其建设与工作还处于初步阶段。公租房的出现可能在一定程度上抑制了房价不断攀升的局面，解决了一部分人买房难的问题。
（四）“城中村”居民和产业集聚区住房保障
城中村是城市化进行中尚未解决的农村或社区，这在我国是一件普遍可见的事情，如郑州市庙李、陈砦、沙门、刘庄等都是城中村的代表，这些城中村的建设给外来务工人员和大学生创造了有利条件。但是城中村的环境、住房面积和以及一些基础设施相对落后。
另一个特殊的住房保障就是吸引企业落地本地区，建立产业集聚区，如富士康集团，这些企业不仅给当地居民带来了工作机会，而且这些企业大部分还对员工提供住宿，这在一定程度上解决了部分低收入群体的住房问题，这样的产业集聚区仍在发展中，甚至一些外资企业也加入其中，这无论对企业还是政府抑或是低收入群体都是一个双赢的决策。
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