规制经济学沿革的内在逻辑及发展方向
张红凤 杨慧
? 2012-08-20 14:40:11 来源：《中国社会科学》2011年6期
如何处理和协调政府与市场的关系，是市场经济国家无法回避的重大理论与现实问题。作为政府干预市场经济两种主要方式的宏观经济政策(中国称为宏观调控)与政府规制，共同构成政府调节体系。其中，宏观经济政策主要应对短期经济总量失衡，追求逆周期的短期经济绩效；而政府规制则主要应对微观市场失灵，追求长期持续性经济绩效。①从市场经济国家的历史经验来看，政府规制早于宏观经济政策，有了市场经济就有了政府规制；而宏观经济政策更多是在20世纪30年代的大萧条和凯恩斯经济学诞生之后，与政府规制共同补充市场机制的自身调节。但世界经济并未因此避免此次百年一遇的经济大危机，并且迄今未完全走出危机阴霾，而是陷入了发展泥潭。对其进行理论反思，我们认为，以凯恩斯主义为标志的西方主流经济学并不完善，其为克服危机和进行“逆经济周期调节”的政策已然暴露出诸多遗患，并曾酿就了“滞胀”苦酒；另一方面，为克服“滞胀”，以新自由主义体制为导向的放松规制酿就了此次经济大危机在全球的爆发，从而使新自由主义经济学的主流地位受到根本性撼动。这表明无论凯恩斯主义还是新自由主义，皆无法解决市场经济体制所固有的矛盾。而作为一门研究“政府规制市场的界限与内容”的新兴经济学科，规制经济学产生、发展与嬗变的全过程深受市场经济实践与西方主流经济学理论的持续互动与同构的影响。在此背景下，规制经济学的长足发展有可能为缓解和改善市场经济内在矛盾的冲突程度开出良药。
中国正处于经济社会全面转轨期，其发展深受环境保护、公众健康与安全等
社会管理领域矛盾凸显和低效率的行政垄断等问题的困扰，社会公平、正义和安全原则的实现步履维艰，亟待发展和完善基于本土的规制经济学来化解这些问题。
基于此，反思规制经济学的演进路径，重塑政府与市场乃至与社会组织的关系，构成了本文探索问题的一条红线。本文首先考察规制经济学产生与发展的历史背景；其次从基本假设、研究范式、核心理念和规制目标四个层面深入剖析规制经济学演进的内在逻辑；再次，基于现有理论缺陷和实证研究、规制概念范畴等应对实践的挑战，本文对规制经济学的发展方向进行展望；最后，对规制经济学在中国的发展做了简要探索。
一、规制经济学产生与发展的历史背景
从一定意义上说，西方经济学是资本主义市场经济运行经验的总结，其发展史是一部政府干预主义与自由主义此消彼长的斗争历史。受其影响，规制经济学本身也成为这样一部思想史，其发展变革反映了现代市场经济的规制实践和理论的互动与同构过程。
19世纪末20世纪初之前，资本主义市场经济处在自由竞争阶段，西方主要发达国家一贯奉行自由放任政策，以马歇尔、庇古为代表的新古典经济学(自由主义)盛行于西方主流经济学界。这一时期政府规制的作用非常有限，因而规制被称作“市场模式的规制”。相应地，此时规制研究较少，主要是在新古典经济学的框架下，设计某些市场的规制机制，分析规制效应及其对经济和消费者福利的影响。这些分析成为规制经济学的基础，而且成为一般微观经济学的基础，规制经济学的雏形由此形成并得到发展。
19世纪末20世纪初，资本主义市场经济从自由竞争资本主义发展到垄断资本主义，垄断组织在经济领域占据统治地位。垄断组织的统治要求与国家力量相结合，国家垄断资本主义随之产生。第一次世界大战前，国家垄断资本主义有了较大发展，规制逐渐增多。大战结束后，各主要西方发达国家对经济的规制曾经有所削弱。但20世纪30年代的大萧条，又推动了国家垄断资本主义的迅速发展。在大战期间，国家垄断资本主义主要是用规制来支持战争，即战时统制经济；而大萧条期间，国家垄断资本主义把规制作为反危机的措施，即通过颁布法律，建立规制机构，实施财政、金融和其他规制手段，全面干预经济。但此时居于正统地位的新古典经济学却仍将垄断及其规制视为“例外现象”，因而遭到质疑，凯恩斯主义经济学(政府干预主义)应运而生。从20世纪30年代直到20世纪60—70年代，凯恩斯主义占据西方主流经济学的绝对优势，政府干预经济的作用日益增强，政府规制范围不断扩大，大量新的政府干预经济形式出现。相应地，规制主义制度结构居于主导地位。受此影响，规制经济学家从公共利益角度，阐发规制缘由与方法，公共利益规制理论迅速发展起来。
20世纪70年代西方主要发达国家陷入“滞胀”泥潭，同时，各国在人、财、物及信息等方面的国际联系越发频繁，资本主义经济全球化的趋势增强。这是资本主义生产关系在世界范围内扩大和深化的过程，其重要特点是“滞胀”推动的资本主义经济金融化。在此背景下，人们的视野从“市场失灵”转向审视“政府失灵”，市场与政府作用的理念发生根本转化，新自由主义适应资本主义克服“滞胀”与拓展生存、发展空间的需要而走向复兴，居于西方主流经济学的正统地位。主要发达国家纷纷放松规制，给市场机制自发作用以自由的活动空间。这些国家放松对电力、通讯、交通、金融等产业的规制，或对国有企业进行私有化，引入市场竞争机制。这一时期，新自由主义的色彩无不根植于规制经济学内部，主张
放松规制或简化规制的思想渗透在当时兴盛的利益集团规制理论，以及后来的激励性规制理论和规制框架下的竞争理论中。20世纪70年代末80年代初，随激励性规制理论的兴起与发展，规制经济学逐渐融入西方主流经济学，与产业组织相关领域的研究一起，成为微观应用经济学最重要的领域之一。
与经济性规制实践的起伏跌宕相比，社会性规制在19世纪末20世纪初首先出现于食品、药品等领域，20世纪60—70年代以来在环境保护、个人健康和安全保障等领域展开，之后一直呈持续加强的态势。即使在20世纪80年代的经济性规制大规模放松的背景下，社会性规制下降幅度也不大，并且于80年代中期，其在规制产业中所占比例最终超过了经济性规制。总体来看，鉴于外部性和信息不对称等市场失灵的威胁日益严重，各国政府规制中的社会性规制占比仍在普遍增长，社会性规制理论由此发展起来，并兴盛至今。
进入21世纪，经济全球化趋势越发盛行，规制加速从国内向国际扩展。因全球金融业及其他产业领域网络外部性增强而产生的对政府规制的大量需求，推动了规制实践和规制理论的快速发展，这一阶段的规制经济学更多关注于国际经济合作中的规制绩效研究。但由于以自由放任为主旨的“华盛顿共识”已获得前所未有的全球话语权，新自由主义所主张的放松规制总体步伐并未停止。但2008年以来，金融大危机带动经济大危机蔓延全球，新自由主义体制面临严峻挑战。经济学家普遍认为，触发此次危机的直接动因是对银行业、评级机构以及金融工具创新的放松规制，只有加强对它们的规制才能阻止危机。②这样，在金融业以及部分曾经被视为成功开展了放松规制的电力、运输等主要产业，再规制端倪略显。经济大危机也促使不同学派重新思考存续几百年的资本主义发展模式。如有的学者提出，目前经济学的理论取向应是不同于以往的古典模式、凯恩斯模式和撒切尔—里根模式的第四种资本主义发展模式。该模式的主要特点是政府更多地
干预经济，加强规制以减少投机。③出台的许多新规制方案更多地体现了“集中规制”和“深化规制”两个理念。可以预期，规制经济学理论将更为活跃；同时，机制设计理论及激励理论近年来的快速发展增加了规制经济学解释和解决实际经济问题的能力，特别是机制设计理论近年获得了诺贝尔经济学奖，④为规制经济学进入西方主流经济学阵营奠定了基础。
综上，从历史发展的视角来看，秉承效率原则的经济性规制经历了“较少规制—强化规制—放松规制??再规制”等变革过程；而秉承公平、正义和安全原则的社会性规制，自20世纪60—70年代以来不停顿地呈持续加强态势。在此背景下，不同时期的经济学家采用不同范式或从不同角度展开了规制问题的研究，研究主题经历了“市场失灵与政府的矫正措施—检验规制政策的效果—寻求规制政策的政治原因—规制中的激励问题—市场失灵与规制范围的扩展(环境、健康与安全保护问题)”五次更迭，相应地有公共利益规制理论—利益集团规制理论—激励性规制理论—规制框架下的竞争理论—社会性规制理论的形成与发展。⑤由此可见，规制经济学是由规制实践所提升的一个经济学领域，其理论的发展源于规制实践。随着市场经济运行模式的历史变迁和规制实践的动态变革，规制经济学沿着一定的内在逻辑——基本假设、研究范式、核心理念和规制目标，在研究主题更迭的矛盾运动中，形成了一个日渐完善的学科体系，在今天尤其应当引起重视。
二、基本假设转换与规制经济学理论的演进
经济学是应用性学科，若其基本假设与实践相符合，则依此逻辑建立起来的学科必有一定的科学性。纵观规制经济学的产生与发展，理性假设是其基本假设，该假设从“完全理性”到“有限理性”的转换，与现实世界更加贴近，使规制经